社政聯想 - 鍾劍華
2015-04-10

歷年的調查都發現市民對強積金投資回報率偏低很不滿意。踏入2015年不多久，一個金融機構發表的「港人退休生活意見調查2015」就再一次發現，大部分被訪者認為「強積金表現不濟，難以作為安享晚年的依靠」。 強積金本質上是一個由法例強制的儲蓄計劃。為甚麼要強制大家儲蓄？其中一個主因是社會上有不少人根本就不懂得丶或不會自發地為自己的退休作出財務安排。通過法例強制，或許可以避免沒有這種自發性的成員將來會面對生活困難甚或構成社會的負擔。 但一旦要加以強制，參與者便會問：「強制儲蓄計劃是否能夠爭取合理回報，以達到為將來生活籌謀的目的」？先不談強積金的行政費用是否太高，如果回顧過去十四年強積金的投資表現，難免會感到失望，也難免會對強積金的作用感到懷疑，因為在14年裡面錄得虧損的便有四年。公道點說，強積金於2000年12月才啟動，當時香港正處於亞洲金融風暴水深火熱的情況中。因此，首兩年出現虧損可說是時勢使然。2008年的金融海嘯也影響了強積金的表現。至於2011年出現的虧損，便真的令人失望了。其餘十年雖然都說有正面的增長，但除了2009年成績令人驚喜之外，為另外九年的增長率仍遠遠追不上股票市場及樓價升幅。另一方面，不同基金的表現也很參差，特別是那些所謂「保本基金」，增長明顯較低之外，有幾年的增長都不足以抵銷行政費用，造成「保了本也蝕了行政費」的局面。綜合而言，強積金14年來的整體回報表現，確實難以令人感到滿意。過去幾年，強積金管理局確實推動了一些實質的改革，但都很少觸及到「低回報」這一點。是沒有可能保證回報嗎？看來也不一定。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2015-04-08

上文說到「強積金」有著十分明顯的問題，這是否意味著應該推倒重來，建立一個效果更全面的退休保障制度呢？原來真的有不少人抱持這一想法。理工大學在2011年強積金推行剛好十年時進行了一項調查，訪問了一千多人。有四成被訪者贊成取消強積金，向戶口持有人「回水」；另有超過六成被訪者認為就算有了強積金，也不見得退休生活會更有保障。大部分被訪者都不滿強積金行政費用高昂及投資績效平庸。 任何政策及制度，面對這樣嚴重的「信任危機」，都必須盡快進行改革，否則只會逐漸令政策走向失效。可能會有更多人迴避政策所規定的責任逃避供款，或透過各種方法提取戶口內原應留待退休時才取回的養老金。類似這樣的問題其實已經在日本的「國民年金」制度及中國內地的「養老保險」制度中出現。一旦出現這一情況，就會形成一個惡性循環：對制度的不信任，令越來越多人迴避自己的法律及政策責任；到頭來，原來願意參與的也因逃兵太多而失去信心，整個退休金制度的基礎便會瀕臨崩潰。 退休保障制度是要長期推行才能確立其政策效果的。因此，爭取市民對政策及制度的信任十分重要；市民的耐性也十分重要；在適當的時候處理制度出現的問題及政策改革也同樣重要。強積金無疑有十分明顯的局限性，但建立一個退休金制度是社會長期討論的結果，不是玩泥沙，斷不能在制度才推行十多年之後便打退堂鼓。香港可能確實有必要在強積金的基礎上加設一層全民覆蓋的退休金制度，但如果貿然取消強積金，社會及市民都有可能需要付上沉重的代價。因此，過去幾年「強積金管理局」推動的一些改革措施還是合適而且有必要的。 周三、五刊登

2015-04-01

「強制性公積金」是一個救不了近火的遠水。在2000年12月運作時，香港已進入老齢社會。目前710萬總人口中，65歲或以上的已超過一百萬。在強積金推行前退休的，難以獲得保障。如果沒有足夠的個人儲蓄，或沒有年輕的家庭成員可以依靠，仍然有可能需要伸領綜援。  就算是在近年才退休及擁有強積金戶口的，因為累積的年期短，積下來的金額也遠不足以應付漫長退休生活的開支。現時，每一個強積金戶口的平均累積金額約14萬多，約只等同於單人綜援金加上基本高齡津貼的三年多總額。這一累積金額，對保障退休生活的作用十分有限。如果一個退休長者沒有其收入來源，根據現行法例在65歲時領回戶口內的所有金額，他也只足以維持約三年半的開支，而且要生活在與領取綜援個案般的低水平。以目前港人平均能活到80歲來計算，他尚有超過十一年以上的退休生活沒有着落。長者需要轉向綜援這一個最後的社會安網的可能性，不會因為有了強積金制度而完全消除。 在制度設計上，強積金也有著明顯的局限性。法定供款水平偏低，只是薪酬總額的百分之十，大大削弱了制度的保障力度。這一供款比率甚至及不上國內的養老保險。況且，強積金只是一個強制性的職業儲蓄計劃，對家務勞動者來說意義不大。加上行政費偏高、65歲一次過取回、乃至要與長期服務金及遣散費對冲之安排等等，市民對強積金制度的作用存疑，評價也因而傾向負面。有了強積金，申領公共援助金的長者個案數字仍然處於高位，對舒緩政府因綜援開支高企而面對的經常性開支壓力，短期作用依然微不足，長期而言也不足以讓人有樂觀起來的理由。 香港理工大學社會政策研究中心主任   周三、五刊登

2015-03-27

長期依賴福利的情況，在香港其實並不普遍。不過，回歸之前，社會福利署仍然提出了「綜援養懶人」這一警惕。到了1998年，政府推出「自力更生計劃」，領取綜援的健全人士需要強制參與社區服務，亦需積極尋找工作。香港回歸後一段時間，失業或低收入的綜援個案大幅度上升，引起了社會的關注，也增加了政府的財政負擔。政府一方面透過負面宣傳，描繪綜援受助人「搵着數」；對一些普遍流傳的誤解不主動予以澄清；另一方面，在2004年起，禁止居港未滿七年的新移民申領綜援。 當時的社會福利署署長，甚至提出香港應該學美國，對領取失業救濟金的人士作出限制。美國政府在1996年由總統簽署頒行了一個簡稱「個人責任法例」，規定領取失業救濟金者終其一生不能領取多於5年這上限。社會福利署長這一說法，在歧視與偏見普遍存在的情況下，當然能夠引起一些人的掌聲。但其實這說法帶有強烈的誤導性。在美國，失業救濟金不是最後一張社會安全網。美國國民還可以領取到各種各樣的家庭補貼、能源補貼和食物券等等福利項目。但在香港，綜援已經是最後的一個、也是唯一的一個社會安全網了。 事實證明，綜援個案數字由幾年前接近30萬個下降至今日約26萬個，主因是失業及低收入的綜援個案持續減少。這也說明，只要機會存在，香港人並沒有長期依賴綜援的傾向。因此，香港社保開支持續高企，這個財政年度便會用去政府總開支的差不多十分之一，還是因為社保制度設計落伍，退休保障制度發展滯後兼且力度不足所致。就算在2000年12月落實推行了強制性公積金制度，情況仍然沒有明顯的改變。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2015-03-25

港英政府在1971年推出了「公共援助金」， 1973年再加設了「老弱傷殘津貼」，在制度上確立了政府有責任為經濟出現困難的市民提供財政支援，政策意義十分重要。公共援助沒有特定的融資及供款安排，由政府在經常開支中撥款，為符合條件的申請者提供「臨時性」、「過渡性」及「緊急」的支援。因此，援助的水平只能應付最基本的生活需要；受助者也要接受入息及資產審查，而且要定期接受複檢。政府在1994年時把同時領取公共援助金及其他現金津貼的個案合併處理，重新命名為「綜合社會保障援助計劃」。香港的社會保障制度大致上便在這個框架下運作至今。 「社會保障」是現代社會中一個恆常性的制度安排。隨着經濟發展，社會有能力為不幸的成員提供協助，除了是人道與福利的考慮之外，還帶有穩定社會、協助社會上的最不能自助者盡快重回生活正軌的作用。 隨着社會及經濟的發展，社會保障制度應該循序擴大保障的範圍，加入其他社保項目，以針對轉變中的社會需要和集體風險。可惜多年下來，香港的社保制度都沒有重大的變革。到了今天，綜援受助個案中的百分之六十是長者，另有兩成是殘障人士及長期病患者。換言之，這一個原本只預算是為市民提供緊急支援的制度，有八成受助個案需要的已經再不是「臨時」及「過渡性」的援助。在這情況下，仍然依賴政府在經常性開支中撥出資源，構成了沉重的財政承擔，消耗掉七成社會福利的總開支，也抑制了其他服務的發展。以一個設計於1970年代的制度來處理今天的福利需要和問題，明顯並不適當，也難以持續。改革香港的社會保障制度，實在刻不容緩。 香港理工大學社會政策研究中心主任

2015-03-20

要縮減政府的經常開支既然是這麼困難，那是否意味着政府應該盡量避免作出長遠的政策承擔，來減低財政壓力呢？以退休保障為例，正好說明這種誤解的長期存在，才是造成今天香港經常開支不斷上升的其中一個原因。 現時，很多長者未能受惠於遲來了的強積金制度，由政府從經常開支中支付的綜援金，便變相成為了不少長者的退休金。過去幾年，香港經濟表現尚算不錯，基本上是全民就業，申領綜援的個案，也由高峯時的接近30萬宗下跌至只有26萬宗。但其中仍然有超過15萬宗是60歲以上的長者個案，佔綜援整體百分之60，涉及20萬名長者，也佔全港60歲以上人口的六分之一。除此之外，有六十多萬名65歲以上長者現在正領取「高齡津貼」或「長者生活津貼」，佔合資格者六成。香港政府的社會福利開支高達500億，其中三百多億便是用於各類社會保障的項目，佔社福開支七成。2012年底時，政府通過推行「長者生活津貼」，這個新增項目在2013年度便令政府多動用64億元。可以預期，這些都是筆者以前曾經說過的「難以削減的政府經常性開支項目」。這些開支在未來也只會有增無減，是港府難以迴避的經常性財政壓力。這正正是過去幾十年長期否定公積金制度的代價。 設想一下，如果香港早已便落實推行了某種形式的退休保障方案，情況可能很不一樣。因為，所有公積金、「全民退休金」、以至港大周永新教授在報告中提出的方案，都有其財政來源及徵費安排。相對而言，與「不斷增加社會保障開支」的做法比較，哪一個才會構成難以縮減的財政負擔？這道理不是顯淺不過嗎。 香港理工大學社會政策研究中心主任/周三、五刊登

2015-03-18

「政府的經常性開支項目是否已經到了一個難以削減的水平」？這是上文提出的其中一個問題。從法律及制度基礎上看，有理由質疑為何不可以。很多西方國家，在憲法中明文列出政府的政策責任；不同的政策及服務，也可能透過制定相關的法例來說明。 但在香港，幾個主要社會政策中，只有強迫免費教育一部分是法定的服務。政府沒有法律的責任資助高中或大學生。公屋住戶的租金，需要依據相關條例的「可加可減機制」來定期調整，但「申請公屋輪候三年可獲第一次分配單位的機會」便不是法律上的必然。再引申下去，「沒有人會因為缺錢而得不到合適的治療」，甚至「為最不能自助者提供社會保障」這一類官方說法，政府便不受法律的制約，因而看來保留著一定程度的彈性。 不過，一些在施政與政策發展過程中確立了的承諾或目標，雖非法律的責任，卻並不表示政府可以毫無制約地去削減服務。舉個例說，在回歸初期，香港受到亞洲金融風暴的衝擊，政府出現了財政赤字，綜援開支也大幅上升。到了2003年中，政府改變政策，2004年起不再接受居港未滿七年的新移民申領綜援。這一修改雖然沒有明顯抵觸法律，但仍然被市民以違反基本法條文精神的理由提出司法覆核。終審法院於2013年底裁定政府敗訴。這一事件反映就算沒有廣泛的法律條文來確立市民的權利或政府的政策責任，要修改一貫的政策慣例可以是十分困難的，更不用說政治上是否能夠得到議會及政黨的支持了。由是觀之，說現時的政策承擔難以減磅，涉及各項社會政策的政府經常性開支難以削減也就不難理解了。 理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2015-03-13

自上世紀七十年代，香港政府的社會職能便持續擴大。那時雖然仍然高唱「自由放任」的經濟政策，但六七暴動令港英政府明白其施政必須惠及市民，讓他們分享經濟發展的成果，殖民地政府才能夠有效管理好香港。因此，所謂「麥理浩新政」並非個人意願的結果，而是社會發展到那一個階段的產物。而所謂「積極不干預主義」也只是為要一定程度上膨脹政府職能及擴大社會政策的覆蓋面所作的理論調整。 但殖民地政府在「借來的地方、借來的時間」的限制下，自然會避免作出長遠的政策承擔。九七回歸大限底定之後，政治現實也令它不能作長遠的政策規劃。因此，公積金及各類社會保險等放眼未來的社會規劃便難以進入政府的議程，要求改革稅制或為社會政策確立法律基礎之議就更無從展開了。在經濟持續有增長，收入上升的情況下，政府也不會拒絕為各項社會政策注入更多資源。這一種「只吃眼前就手糧，未來需要不思量」的施政態度，一直貫穿著過渡時期的殖民地政府及回歸後這十七年多的特區政府。 到了今天，香港社會人口老化、家庭職能轉變，市民的權利意識提高、政治訴求不斷上升，令政府施政處於一個從未經歷過的困局。一方面是政策訴求不斷增加，也有更多社會需要有必要早作準備，政府要思考如何增加收入。但政府卻始終沒有辦法說服市民及既得利益階層同意改革稅制以穩定政府未來的收入。另一方面，隨着政府職能的增加及確立，政府的經常性開支項目可能已經到了一個難以削減的水平。就算真的成立「未來基金」，能產生的作用又會有多大？對於這兩點，下文再作討論。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2015-03-12

今年財政司長曾俊華宣讀財政預算案時表明接受「未來基金」這個概念，並暗示有可能會注入二千二百億元。這說法即時引起社會各界的關注。表示支持的固然不少，但表示反對的看來也頗多。 近幾年，政府連年出現龐大盈餘，不少人因而認為政府說未來十年會出現結構性財赤只是杞人憂天。但不能不承認，香港財政收入的估算困難很大，出現偏差也難以深責。作為一個開放型的經濟體，外圍因素往往大幅度影響香港的經濟表現及政府財政狀況。不過，更根本的原因，正是在於香港經濟的開放性及長期過度依賴非經常性收入。 如果我們尊重事實，應該沒有任何證據足以讓大家過度樂觀。近年政府開預算中經常開支哪一部分的增幅十分明顯，增速也明顯高於經常性收入的增加。最新一個財政年度的估算，利得稅及入息稅收入只佔政府總收入的不足百分之四十。印花稅、賣地收入及投資收益這些非經常性項目卻佔政府總收入的三分之一。市民更不要忘記，醫療衛生、教育及社會福利這三項社會政策，已經用去了政府財政開支的百分之六十。 香港政府長年過度依賴非經常性項目來維持收入增長，除了令財政司長難免年年估錯數之外，也令香港的財經結構十分脆弱。假如經濟出現變化的話，政府整體收入大幅度下跌的可能性絕對不能低估。到時如何為社會政策的項目來埋單，便會成為一個十分頭痛的問題。問題是，控制政策的經常性開支、特別是佔總額六成以上的社會政策開支是否可能？政府有此意願和能力嗎？否則，單靠「未來基金」又是否足以挽救未來有可能出的財政困難？ 香港理工大學社會政策研究中心主任

2015-03-06

有一些社會資源與機會是要透過市場來分配的，也無可避免有一些要透過政府的行政系統分配。那應該如何界定政府與市場的份額？這涉及社會政策討論中最主要的一個問題，即「大政府」與「小政府」的爭論。 香港政府的開支佔國民產值約兩成或以下，與大部分西方社會比較，看來是個不折不扣的小政府了。但這只是相對的，而且也在變化。六七暴動之前，公共房屋規模很小，沒有全面覆蓋的醫療制度，社會福利只是聊備一格，也沒有保證學童一定有書可讀。1965年發表的第一份社會福利白皮書時，更開宗明義叫市民不要對政府有所期待。但六七暴動之後，同一個政府為了穩定民心及建立認受性，大建公屋、擴大公營醫療及社會福利。今天香港的社會政策框架及行政基礎大部分都是當年確立的。 80年代中期之後，港英要為九七光榮撤退作準備，大幅改善民生福利，提供夾心階層住屋，以免息貸款協助中產置業，令中方官員批評會導致「車毀人亡」。但到了回歸初期，特區政府要「大而有為」，公共開支大幅增加。那個時候，沒有人會走出來批評這是「大政府」的「過度干預」，再沒有人批評會導致「車毀人亡」。後來樓市爆破，經濟下滑，有些最支持市場主導的工商界人物，甚至要求特區政府撥款支援企業。梁振英在競選工程中發表的政綱，更充分顯示要以「大政府」來爭取市民對他的支持。 回顧這些經驗，正好說明政府也要不斷調節其角色與職能，政府規模的大與小沒有必然的準則。在強調「大市場小政府」的香港，政府也必須因應時勢的轉變而調整自身的大小，市民的期望也在塑造政府的大與小。 香港理工大學社會政策研究中心主任

2015-03-04

很多人說香港是一個經濟城市，而不是一個政治城市。香港人的首要任務應是要搞好經濟，而不是搞政治。這一種論調似是而非，因為除了市場之外，不同的社會幾乎都無一例外要透過政府的行政機制來分配經濟資源和其他社會機會。這本身便是一個十分重要的政治問題。不同的社會政策也都已經成為現代社會制度中不可或缺的組成部分。香港亦然。 香港是世界上最自由的經濟體系之一，但政府的作用仍然重要，社會政策的角色不能忽視。上周發表的財政預算案便清楚說明這一事實。政府來年的公共開支達三千六百億元，佔國民生產總值百分之二十點四。教育、醫療及社會福利這幾個主要政策範疇的開支便達到二千億元。可見社會資源絕對不是單憑自由市場那無形的手來分配的。特區政府也一再強調要搞好民生，可見社會政策與經濟發展相輔相成。公共決策涉及資源分配的原則與管治理念，包含了功利的經濟計算及政治權謀，也可能會帶有崇高的人本思維及道德價值。 過去幾年，香港特區政府管治危機不斷、民生事務爭議不息、經濟發展前景也令人憂慮。造成這一困境的背後原因十分複雜。這一「社政聯想」專欄從今天起每周兩次與讀者見面。筆者不敢妄言能為紛陳的社會政治問題提供標準答案，但透過「縱觀前後，橫看海內外，立足本地」的立體分析角度，同時秉持「理性分析、以事實為本、及建基於人本關懷」的討論，希望能夠有助疏理複雜糾結的經濟民生、社會政策及政治問題。愚者千慮，盼能偶有一得。也期盼有識的讀者賜正。 香港理工大學社會政策研究中心主任/周三、五刊登

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