「你願意讓你的開支和繳稅資料給人詳細檢視，你的儀表和衣著品味給人取笑揶揄，你的孩子給人拍照纏擾嗎？如果不，我們又怎能期望優秀人才願意從政呢？」 這段話出自《經濟學人》專欄作家Philip Coggan一本新書 The Last Vote——The Threats to Western Democracy，說的是多個西方民主國家今天普遍遇到的問題。Coggan在書中還說，傳媒以尊敬的態度對待政客的日子已一去不復返；今天的政治領袖們，不是在詼諧節目中被醜化，就是在清談節目中被罵做叛徒或惡棍。 這情景對我們來說一點也不陌生。飽受傳媒凌辱的香港官員和議員，最少可以得到一點安慰：其他地方的政治人物也有同樣的遭遇。 從政者不受尊重，為甚麼成為全世界特別是實行民主選舉的國家裡的普遍現象呢？理由或許很多，但其中很重要的一條，就是大量的負面宣傳在「不停的選戰」中使用。 在理想世界裡，民主選舉的候選人，應該通過自己的表現，爭取選民認同他的理念和政綱，賞識他的經驗和能力，因而相信他比別的候選人優勝，投他一票。可是在現實世界，競選活動往往充斥著負面宣傳：候選人不是努力讓選民看到自己的理念多強、能力多高、品格多好，而是努力使選民相信他的對手無知、無能、無德。 奧巴馬的暢銷書The Audacity of Hope（《無畏的希望》)，用了不少篇幅對選舉政治負面宣傳的惡果表示嗟嘆。大選中兩黨候選人互相辱罵抹黑，種下了兩黨之間深刻的敵意，在選舉過後長期沒法化解。當政客之間總是以「騙子」、「流氓」、「懦夫」等惡名加諸對方時，公眾得到的印象，只能是他們通通都是騙子、流氓和懦夫。 在香港立法會和區議會選舉裡，負面宣傳已是司空見慣。令不少人感到遺憾和不安的，是去年的行政長官選舉儘管不是普選，負面宣傳竟也大行其道；在競選過程的大部分時間裡，包括在電視論壇上，主要議題並不是候選人的政綱和抱負，而是各自的醜聞。負面選戰的惡果，明顯影響著新一屆政府的施政。 政客們不停互相潑黑，結果人人身上都濺上污水，這是不是選舉政治的必然後果？在走向普選的時候，我們不能不思考這個問題。
如果普選後的香港政治被「不停的選戰」支配，對公共政策的制定有甚麼影響呢？ 如果政府考慮公共政策時，都是看民調結果作決定，而不是以嚴謹的政策研究為依據；有甚麼政策要推行，便做個民調，民意支持度夠高便上馬，支持度不夠便放棄：這樣決不可能制定和推行符合社會長遠發展需要、但觸及選民眼前利益的政策。例如環保政策，包括推行各種「寓禁於徵」的減排減廢措施、轉用較環保但成本較高的能源、提高處理「三廢」的要求等，都是要這一代人為下一代的利益付出代價，不會受多數選民歡迎。 有一本書《The Myth of the Rational Voter》，提出這個問題：民主選舉保證獲最多人支持的人當政，那為甚麼民主產生的政府所作的決定，往往違反多數人的利益呢？例如，經濟學家都知道保護主義一定會損害國家經濟的長遠發展，但任何民選的政府都要保留相當程度的保護主義，因為取消貿易壁壘會損害國內生產商的眼前利益，要令政府失選票。 還有，香港過去靠甚麼維持穩健的公共財政？就是靠「小政府」，把公共開支限制在很低的水平，不超過本地生產總值百分之二十。其他已發展的經濟體系，例如OECD三十多個國家，沒有一個的公共開支低於百分之三十五，有的甚至高達百分之四十、五十以上。憑著限制公共開支，香港長期獲美國傳統基金會評為全球最自由的經濟體系；但這也令香港貧富懸殊的問題比人家嚴重。香港的堅尼系數在全世界排在首二十名內，排在前面的都是非洲、南美一些發展中國家。政府就財富再分配沒有任何作為，貧富懸殊自然嚴重。 我們能不能這樣繼續下去呢？前兩屆行政長官即使並未經普選產生，但候選人進行電視辯論時，都已要向公眾作出若干增加政府開支的承諾。實行普選後，在競選時可以不承諾增加公共服務、增加社會福利嗎？承諾了的，當選後可以不做嗎？當政黨在政府裡扮演更重要的角色，可以影響公共政策的制定時，還可以像過去那樣隨意開支票而不用兌現嗎？我們是否還可以把公共開支維持在目前的低水平？我們會否走上若干西方民主國家債台高築的路？
卡特1976年當選美國總統後，他的一名年輕助手Patrick Caddell向他建議：「要贏得民眾支持，必須不停打選戰，不停跟對手較量，不停爭奪民意。」這是第一次出現「不停的選戰」(the permanent campaign)這說法。 卡特並沒有完全聽從這名助手的意見，結果他競選連任失敗了。下一任總統列根，十分重視不停的選戰。之後的克林頓總統，更把不停的選戰推到新的高峰。他和白宮的核心人物，每天都要花上大量時間應付傳媒，保證傳媒報道的消息對總統有利。他們不停地做民意調查，拿民調結果作為制定政策的主要依據。 布殊競選總統時，批評克林頓只按民調制定公共政策，缺乏長遠目光，缺乏原則理念。可是在當選後，布殊卻變本加厲地搞不停的選戰 。《時代》雜誌政治評論員Joe Klein在2005年發表題為The Perils of the Permanent Campaign的文章，指出布殊總統很多重大決定都不是為了國家和人民的利益，而是為了打選戰。布殊最受非議的決定──出兵攻打伊拉克──也是一項選戰工程：他決定出兵不是出於國際政治或戰略的考慮，只因兩個月後就是國會大選，而民調顯示，由於911事件的效應，強硬對付伊拉克可以贏得人心，對共和黨在大選有利。他沒有對攻伊做過仔細部署和認真評估，只是跟從民調結果，倉卒作出決定。這一決定，給伊拉克人民造成重大災難，而美國也付出了沉重代價。 奧巴馬未做總統時，對不停的選戰顯得深惡痛絕。他競選總統前出版的暢銷書The Audacity of Hope（中譯《無畏的希望》）多次批評布殊不顧國家整體和長遠利益，只懂經常打擊政治對手。他在競選總統時誓言，要把美國政治從不斷搞兩黨鬥爭拉回正軌，讓兩黨齊心為國家整體利益效力。但他當選後，還是不得不首先考慮自己的民調評分；有統計指奧巴馬的第一屆政府做的民調比布殊還要多。美國的政論者慨歎：不停的選戰在延續。 正如Klein指出，不停的選戰已成為美國政治的常態，沒法擺脫。這是美國政治最為人詬病的問題。在走向普選的時候，香港政治似乎正在步美國後塵，滑到「不停的選戰」歪路上。我們可能比美國更壞，因為我們沒有美國的民主實踐經驗。
香港特別行政區成立之初，承襲了回歸前的政府架構；整個政府除了行政長官一人外，都屬於公務員體系。當時有一種論調，認為公務員須嚴守「政治中立」，不應為政府的政策辯護，也不應為政策的成敗負責；這等如說，政府推行任何政策，所有政治責任就落在行政長官一人身上。這論調在回歸前不曾引起重視，大概因為殖民地政府無需講「問責」；特區成立後卻高唱入雲，成為特區政府施政的障礙。於是有人提出要設立「部長制」，在公務員體系之上引進一層「政治任命」官員，組成管治團隊。 第一屆行政長官任期屆滿前，董建華決定推行管治班子聘任制度改革。他在2000和2001年的施政報告裡解釋說，改革是為了建立更完善的問責制度；改革的要點，是引入一套新的司局長聘任制度，以合約訂明司局長的權利和責任。這些官員各自負責由行政長官指定的政策範疇，統領所轄部門的工作，制定政策、解釋政策、為政策作推介，爭取立法會和市民大眾的支持，並且為其政策的成敗向行政長官負責。至於公務員體系中的原局長，職位名稱改為「常任秘書長」，「擔當問責制局長與公務員系統之間的樞紐角色」。 這套自2002年7月開始實行的「主要官員問責制」，模仿英國的「部長制」，只是有兩項很重要的特點沒有學到。第一、英國政府裡政治任命的部長，都是經選舉產生的議員，有較豐富的政治歷練，足以履行部長要承擔的政治職責。第二、他們的部長都是執政黨的成員，有著共同的政治理念，具備了組成團隊的基礎。沒有這兩條，司局長縱是各界精英，被放到政治職位上，多顯得「圓鑿方枘」，難以勝任。 這是為甚麼「主要官員問責制」實行了逾十年，並沒有達到原來設計的效果，一直譭多於譽。時至今日，大概沒有人會認為改善管治的辦法是取消問責制，把主要官員重新納入公務員體系裡。唯一出路是檢討實踐經驗，尋找改進問責制的辦法。 最明顯的一條：問責團隊需要的是政治人才，而政治人才需要專門的培訓。「業而優則士」─成為某界別的精英便去當官─今天是不行的了。
行政會議如何組成？有何職能？官方的說法是：《基本法》已有明確規定。 《基本法》說，行政會議是「協助行政長官決策的機構」，成員「由行政長官從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中委任」，只此而已。這些「規定」十分籠統，行政長官其實可以自行決定行會由誰組成、怎樣運作。 特區第一屆行會由十五人組成，官守成員只有行政長官和特區政府的三名司長，其餘十一人都是非官守成員，這組成跟回歸前的行政局相似。2002年董建華連任第二屆行政長官後，開始推行「主要官員問責制」，同時對行會進行大改組：司局長共十四人全部成為行會官守成員，非官守成員減至五人，其中四人是新委任的。原任的十一名非官守成員，除了兩人出任司局長而轉為官守成員外，只有召集人梁振英一人留任。 這樣的改組，令主要官員成為行會的主體，行會變成特區政府的內閣。新任的四名非官守成員，是大律師廖長城，以及曾鈺成、田北俊和鄭耀棠，分別來自政府的「友好黨派」民建聯、自由黨和工聯會。董任命後三者為行會成員，顯然是希望他們成為各自所屬黨派和政府之間的橋樑，特別是協助政府爭取這幾個黨派的立法會議員的支持。 曾蔭權接任行政長官後，似乎有意恢復行會以非官守成員為主的格局，增加委任了多名非官守成員。據說他本來只想留下三名司長任官守成員，局長全部離開行會；但行會作為「內閣」的印象經已形成，局長們都不願離開，於是曾蔭權讓他們全部留下，但規定每位局長只在議程和自己有關時才出席行會會議。這安排實際上令行會每次會議回復為非官守成員佔多數。 從這兩次行會改組可見，董、曾兩位行政長官對行會的職能和組成，有著不同的主見。由此亦可知，行會怎樣「協助行政長官決策」、它有多大權力、在特區政府管治中發揮甚麼作用，皆因行政長官個人意願而異，並無一貫法則；而由於行會的運作保密，它到底履行甚麼職務、怎樣履行，一般人無從得知。可以預見，「雙普選」實行後，行政會議這機構的職能和組成，難免備受質疑。
一樣的選民、一樣的候選人，在不同的選舉制度下可以產生不同的選舉結果。只要都是公開、公平、公正，各種選制度之間本沒有絕對的優劣比較，但不同的選舉制度對各種政治力量的發展確實會有不同的影響，所以難免成為各方爭議焦點。 例如，議會選舉如採用單議席選區、票多者勝的辦法，通常會導致少數力量強大的政黨佔據了多數議席，且主張溫和的候選人一般會比極端者較易勝出；反之，如採用多議席選區、比例代表制，則較容易出現多個小政黨瓜分議席的局面，而選區越大、每個選區裡的議席越多，極端的力量便越有機會在選舉中贏得議席。所以有人認為，立法會直選應棄用比例代表制，或者把選區的範圍縮小，以改變議會裡意見分散、偏激主張抬頭的狀況。 除了影響各種政治力量的發展外，選舉制度也會影響議會對各種議題的取態。例如，當全部議席都是地區選舉產生時，每遇著涉及社會整體利益與地區利益有矛盾的議題，議會很可能把地區利益放在社會整體利益之上。而選區劃得越小，議員關注的利益便可能越狹隘。 我們看到，社會有需要但對附近居民會造成滋擾的設施如堆填區、焚化爐或骨灰龕等，不論在哪個地區興建，都會受到當地居民的反對，而政黨為要爭取該區選民的支持，不得不反對興建計劃。這問題在其他地方的議會也會出現，但在香港更為突出，因為政府不是由議會裡的黨派組成，各黨派都把爭奪選票看得比支持政府施政更為重要。 《基本法》規定香港特別行政區初期的立法會有一半議席由功能團體選舉產生，除了是要和回歸前的安排銜接外，也有一個跟分區直選議員所代表的地區利益有所平衡的用意，所以有「分組點票」的規定。由於功能團體選舉不符合普及和平等的原則，當政制發展達至最終目標，全部議員由普選產生時，以往的功能團體選舉便不可能繼續。屆時，是否全部議員都由同一種選舉辦法產生，還是議席仍有分組，每組議席由不同的辦法產生呢？ 怎樣的選舉辦法最有利於產生適合香港需要的立法機關？這是我們走向普選時應探討的又一個問題。
《基本法》第六十七條規定，立法會議員由在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民組成，但非中國籍或在外國有居留權(以下簡稱「外籍」)的永久性居民也可當選為立法會議員，不過所佔比例不得超過五分之一。 這條有關立法會議員國籍的規定，執行起來叫特區政府煞費思量。如果在立法會選舉時對候選人的國籍不加限制，選舉後才發現外籍的當選人超過了五分之一，便很難有一個公平合理的辦法去處理；如果要限制候選人的國籍，怎樣的限制才是既公平、又可保證選舉結果符合《基本法》的規定？ 特區政府為第一屆立法會選舉立法時，決定把可以由外籍人士就任的議席限制在十二個指定的功能組別，以保證當選立法會議員的外籍人士不超過全體六十個議員的五分之一。這辦法並非沒有爭議：它要在《基本法》以外增加限制，因為《基本法》沒有規定那些選舉組別產生的議員一定不能是外籍，且選定該十二個功能組別享有「特權」，有很大的隨意性，沒有甚麼嚴格的理據。不過，大概由於沒有很多人覺得自己的權利受損，反對意見未算強烈，法案獲得通過。 這規定一直沿用下來，沒有修改。本屆立法會議席總數已由六十增至七十，按理最多應可有十四名外籍議員；但政府為本屆立法會選舉修改法例時，並沒有把原來的十二個可有外籍議員的功能組別增至十四個，當時似乎也未有引起很大的爭議。 但是，當立法會全部議員由普選產生之後又怎樣呢？到時，如果仍要繼續指定某些議席可以由外籍人士出任，其他則不可，就更難提出理據了。如果不採用指定部分議席的辦法，又怎樣執行「五分一」的規定呢？ 上屆政府的策略發展委員會政制發展專題小組曾討論過外籍人士出任立法會議員的安排問題。有些委員認為，「五分一」的規定，只是過渡性安排，應分階段減少外籍議席的比例，至普選後完全取消。這也許是最合理的做法。然而，「過渡性安排」的說法，從《基本法》的條文裡似乎找不到根據；取消全部外籍議席，會否被指違反《基本法》第六十七條，很成疑問。
實行普選後，行政長官可以是政黨的成員嗎？ 很多人都以為《基本法》規定行政長官不可以是政黨的成員，其實這純屬誤會：《基本法》並沒有這樣的限制。（事實上，《基本法》完全沒有提及政黨，只在第23條提及「政治性組織或團體」。）只是香港立法會2001年通過的《行政長官選舉條例》，規定在行政長官選舉中勝出的候選人，須在當選後七天內聲明自己不是任何政黨的成員，並承諾在擔任行政長官的任期內不會加入任何政黨。 當行政長官由普選產生時，根本不可能排除政黨對選舉的參與；甚至可以說，任何候選人如果沒有作為選舉機器的政黨來支持，將很難開展有效的選舉工程，在選舉中勝出的機會極低。政黨就是專門搞選舉的。 即使繼續由法律規定行政長官不可屬於政黨，如果他是依靠政黨的支持成功當選的，他可以名義上退出或不加入政黨，實際上卻和政黨緊密合作，甚至讓政黨中人加入政府當司長、局長。(如有需要，他們同樣可以退出政黨，實際上繼續跟政黨合作。) 同樣，當立法會全面普選時，政黨將成為立法會選舉中的主要力量，獨立議員再難有多大的空間。所以儘管不少人對「政黨政治」的發展存有戒心，當行政長官和立法機關都是由普選產生時，政黨在香港的政治體制中肯定要扮演更重要的角色。 再說，環顧世界各地，我們可以看到，政府的有效管治是和政黨參與分不開的。這是現代政治的現實情況：除了在一些規模極小、社會結構極簡單的體系，不論實行的是甚麼制度，沒有那個政府可以不依靠政黨而維持有效管治。 既然政黨的發展無可避免，那末我們應否加強對政黨的規管？怎樣規管？政府應否用公帑扶助政黨發展，以免政黨因要依賴利益集團資助而受其操控？應否改變選舉制度，促使政黨朝著某個方向發展，例如促使小黨整合為大黨，或者促使大黨分拆為小黨？ 曾有不少人建議香港要訂立政黨法。但在立法之前，我們首先要想想，實現普選後的香港，應該有怎樣的政黨布局，最有利於民主實踐？這是我們在走向普選的時候必須思考的另一個問題。
英國人一開始管治香港，便設立了立法局，由港督兼任主席，議員最初也全是政府官員，後來加入由港督委任的非官守議員。一九八五年之前，沒有民選議席的立法局實際上完全由政府控制。立法局在憲制上雖擁有相當大的權力，但由於明顯的原因，議員都不會利用他們的權力和政府作對。當時的政府，是絕對的「行政主導」：立法議程全部由政府決定，政府議案從不用擔心不獲立法機關通過。 一九八五至八九年間寫成的《基本法》，裡面規定的特別行政區政治體制，幾乎全部照搬當時正在實行的、看來十分有效的一套行政主導的制度，只是作了一項改變：選舉代替了委任。然而就是這重大變化，徹底改變了行政和立法之間的關係，令「行政主導」失去了依靠。 一九八五年立法局開始有少數議席由民選產生，一九九一年開始有分區直選議席。一九九二年七月，彭定康來港出任最後一任總督。他第一次會見民建聯代表時提出的問題，就是關於行政和立法的關係。他說：「有人告訴我，香港有一個有力的行政主導政府；可是，今年二月政府提出的財政預算案差點通不過，政府為要得到立法局各黨派的支持，被迫接納了他們的要求。連制定財政預算案也要受制於立法局，那算甚麼行政主導呢？」 彭定康看到，香港有了選舉之後，立法機關的組成改變了，「行政主導」已不再得到保證。他嘗試通過一些制度安排，理順行政和立法的關係，例如設立一個由他自己或布政司(即今天特區政府的政務司長)主持的「政府－立法局委員會」，就立法局如何處理政府提出的立法和財務建議進行協調。不過，這建議以及任何有關改善行政立法關係的討論，後來都被「彭定康政改方案」引起的激烈爭論擠掉了。 這問題一直沒有解決。如果今天的特區政府仍稱得上「行政主導」的話，恐怕已完全不是起草《基本法》時所想的那回事。怎樣保證政府在立法會裡有穩定可靠的支持，避免議會裡不停的黨派爭鬥令政府無法施政？將來行政長官和立法會全部議席都由普選產生之後，這仍是一個有待解決的問題。
民主是大部分香港人最相信、最願意接受的制度。但也有的人認為民主制度並不適合香港，不相信民主會給香港帶來甚麼好處。 香港經歷了一段相當長的繁榮穩定但沒有民主的日子，而一些被認為是香港賴以成功的要素如小政府、高效率，都不是靠民主制度來維持，反而在民主政治的衝擊下可能會被削弱甚至丟棄。所以難怪有人擔心，民主會令香港失去固有的優勢，失去競爭力。 有一次我和一批榮譽領事談論香港的政制發展。幾位代表歐洲不同國家的榮譽領事都對我說：「我代表的是民主國家，責任上要支持民主。不過，你看現在歐洲多個民主國家都陷入債務危機，不能自拔，香港還要急於實行民主嗎？」 上世紀八十年代末，全世界都相信民主是人類發展終極的、最優越的制度，所以有美國學者法蘭西斯•福山(Francis Fukuyama)「歷史的終結」的說法。可是，本世紀開始不到十年，由美國信貸危機誘發的環球金融風暴，揭露了華爾街炮製的龐大金融騙局，激化了資本主義世界的社會矛盾，於是引起了不少人對市場經濟、資本主義以至民主制度的懷疑和反思。 儘管如此，民主仍是香港政制發展的唯一出路，我們沒有其他選擇。不過，正如邱吉爾六十多年前指出，我們選擇民主，並不因為它是完美的制度，只是我們試過的其他制度都比它更壞。 我們不能因民主制度有缺陷而不推行普選，也不應為了普選而漠視民主制度的缺陷。我們既要積極促使香港順利實行普選，同時要認清民主制度的基礎和條件，以及它的局限和問題，為民主的成功實踐作好準備。 首先要實事求是地認識民主的局限：民主不能保證由最精明能幹的人當政，不能保證政府推行對人民最有利的政策，不能保證良好管治；民主不能消除貪污腐敗，不能消除貧富懸殊，不能消除各種歧視。 這本是常識，環顧世界各個民主政府，顯而易見；只是在我們的辯論中，有的人總喜歡把所有管治問題和社會矛盾都歸咎於香港未有普選，於是令人產生一種錯覺，以為一旦實行了普選，這些問題便都解決了。這錯覺不糾正，到普選實行後，人們發現種種問題依然存在，便會對民主失去信心。
民主並不是完美的制度，但在今天的香港，我們已別無選擇。民主是大部份香港人最相信、最願意接受的制度。中央政府既已向香港人承諾，二零一七年可以普選行政長官、二零二零年可以普選全部立法會議席，這承諾便不能收回，我們必須按這時間表去落實普選。 要落實二零一七年普選行政長官，便要制定一套各方面接受的選舉辦法。大家心裡都明白，關鍵是提名辦法：怎樣決定誰可以參選？有的人認為，可以藉提名機制把中央政府不接受的人從候選人名單中篩掉。這真的可行嗎？如果特區政府提出的二零一七行政長官選舉方案，讓人們一看便知道是「假普選」，一定會遭到強烈的反對，沒法獲得立法會三分之二多數贊成通過。 再說，即使成功通過了篩選機制，到時如果有一位民望很高，而中央政府卻不能接受的參選人，提名委員會要把他篩掉，政治上也決計行不通。去年的行政長官選舉，雖然不是普選，但各候選人都花盡力氣，去爭取社會的支持，提高自己的民望。這是因為每個候選人都知道，選舉委員們不能拂逆民意，反對民望高的候選人而支持民望低的。同樣，將來的提名委員會不可能把民望高的參選人篩掉，不讓市民選擇。 特區政府如果要搞一套「保證不讓反對派參選」的選舉方案，不但是徒勞無功，而且必然弄巧反拙。一套明顯對反對派不公平的方案，只會激起公眾的義憤，令反對派在社會上得到更多同情和支持。假如政府真的拋出這樣一個方案，而建制派又要支持的話，那末二零一六年的立法會選舉將是反對派大勝。 我認為，這普選的路，我們好歹走定了。 不相信民主、擔心普選會把香港搞得比現在更糟的人，與其挖空心思去嘗試設計一套「零風險」的選舉辦法，不如面對現實，做好準備去應對他們害怕會出現的局面。 至於支持普選的人，則應該清醒地看到，我們雖常說普選是「最終目標」，但其實普選的實現絕不是香港政治發展的終點，反而是民主制度在香港接受真正考驗的開始。普選只是第一步；要實現成功的民主、好的民主，還有更艱巨的歷程。
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