社政聯想 - 鍾劍華
2015-09-24

默克爾在2005年9月的德國大選,領導基督民主黨及其他聯盟政黨,擊敗了由施羅德領導的社會民主黨,兩個月後接任德國總理。她施政的其中一個主要目標是要提升德國的生育率,上任組織內閣時,便委任了當時47歲的德萊恩女士出掌「聯邦家庭事務、老年、婦女及青年部」。這一位家庭部長最吸引人之處,除了高挑亮麗的外形之外,原來她還是7個孩子的「超級母親」。這在當時德國社會十分罕見,在政壇就更是獨一無二了。這一部署充滿暗示效果與象徵意義,對社會傳遞的訊息也十分清楚:多生多育也可以是專業女性的選擇。這位當時的家庭事務部部長在現屆政府擔任國防部長,是首位出掌德國聯邦國防部的女姓。    面對「14個世代後,德國人便不會再存在」這一個預言,這一對拍檔決心提升德國人的生育率,往後推出了一連串鼓勵生育的政策。首先是為有意考慮生育的家庭提供極大的財政誘因。大幅度提升表每個月的育兒津貼金額只能說是小動作;新政府還為願意分擔育兒責任的男性僱員提供兩個月的留家育兒假期,期間可以獲得最高達1,800歐元或等同三分之二工資的補助金;育養孩子的雙職工父母每年可以多獲3000歐元的稅務寬減。由2006年開始,政府為新任媽媽提供一年的薪資替代津貼。到了2007年,每一個新生嬰兒的父母都可以另外得到一筆高達25,000歐元的生育津貼。   除了財政誘因之外,為了扭轉德國「對孩子不友善」和對育兒家庭缺乏支援的社會環境,自2005年至2013年兩屆任內,默克爾政府總共撥出了超過1500億歐元來擴展及改善幼兒支援服務,包括在全國各地提供足夠的優質育嬰園服務。在教育方面,免除了全部幼稚園的學費,把大部分幼稚園及所有小學從半日制改作全日制。除此之外,開放門戶予外來移民及扭轉對新移民的抗拒都是默克爾的人口政策內容。這些做法,需要動用大量的公共資源,而且還受到在野政黨及不少社會人士的反對及扺制。但德國聯邦政府在默克爾領導下,這一套人口政策堅持了十年,成效究竟有多大?對香港又有甚麼啟示?下次續談。   香港理工大學社會政策研究中心主任 

2015-09-18

德國應用人口學院的執行總監十年前提出警告,說「德國人正處於消亡的風險中」(Germans are at risks of dying out)。該學院認為,德國必須面對現實,中短期要大量輸入外來人口;長遠策略則必須採取積極措施鼓勵國民多生育。根據其推算,如果「人口負自然增長」的趨勢延續,到了2050年時,德國的八千萬人口會下降至只得6,900萬,人口的平均年齡會高達60歲,這樣的國家將難以再有所作為,而在「12至14個世代後,德國人便不會再存在」。 事實上,德國自1972年便出現「人口負自然增長」,至今未變。造成這個現象的原因是多方面的。納粹年代曾經推行強力的鼓勵生育政策,表揚多生育的家庭,向多產的婦女頒發十字勳章,結果二戰之後要全面否定納粹,連鼓勵生育的政策也變成禁忌,歷任德國政府面對人口負增長,也不敢冒險予人復辟納粹政策的口實。有社會學家認為,德國也是一個「對孩子不友善」的社會。直到不久之前,一般公眾場所都不會為小孩子作特別的安排,很多餐廳都沒有為小孩子準備高身的座椅。德國人率先於1779年創立幼稚園制度(幼稚園的英文Kindergarten也是從德文演化過來),但德國的學前教育在二戰後發展不前,甚至倒退,基本上是自願入學,還要交足學費。但仍然是嚴重缺乏學位,政府也沒有足夠的鼓勵和對應措施。少數的幼稚園學位難求,而且絕大部分都只是半日制,其他幼兒照顧服務也長期不足。就算到了小學階段,基本上也都只是行半日制。中午下課之後的接送安排,午飯安排及午後的照顧,都是家長需要處理問題。養育孩子的家庭,需要長年面對這樣缺乏支援的育兒環境,德國人的生育意願難免會逐步下降,最後形成了一種低生育甚至不願意生育的文化。 這一個情況,直到領導基督民主黨的默克爾勝選成為德國總理後才得以逐步扭轉。默克爾清楚明白當時確實需要推動更進取的人口政策,除了鼓吹開放門戶予新移民外,她也清楚知道要有更多德意志的新生代,才可以避免「14個世代後,德國人便不會再存在」這一個預言成真。推動國民多生育,扭轉低生育的文化,便成為她2005年11月底上任之後的最重要政策目標之一。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2015-09-16

近日的事態發展,印證了筆者上周所說,德國總理默克爾向難民大開歡迎之門這一做法,確實是兵行險着。在難民不斷繼續湧入的情況下,越來越多德國民眾開始懷疑這做法對德國是利還是弊,針對新移民的暴力事件也開始出現。因此,重新封鎖德奧邊境、冒著衝擊神根公約的批評查核入境人士的證件、又揚言會把不合難民資格的遣返,這一連串動作正好反映默克爾面對的困境。 一方面,高傲與自負的德國人有強烈的願望從上世紀兩次戰敗及戰爭罪行的陰影中重建國際地位。在重振經濟之後,作為一個歐洲經濟強國,不少德國人都認為他們可以在國際秩序中重新確立其作為標準制訂者的角色。國內的人口困境,也是一個理由讓默克爾向難民開放門戶。德國的權力圈及工商界領袖,有不少人也同意近幾年多收了移民及難民,確實有助紓緩勞動力不足的問題,對經濟的持續發展及維持增長動力有着舉足輕重的作用。 可是在另一方面,正是德意志民族性中的那一份高傲與自負,令他們不能避免或明或晦地對外來人表現其優越感。國內始終有不少人對新移民懷着強烈的戒心甚至敵意。移民政策及歸化程序上所採用的嚴格「國民化」要求,也其實是透過制度安排來反映同一種情緒。近20年德國開闊了門戶,讓更多外來人口移入,但對新移民或顯或隱的歧視,也始終難以徹底改變。這也許不單是德國人的問題。歐洲其他國家對難民配額制的冷淡態度,也足以反映「種族中心主義」是每一個國族或民族都難以完全揮棄的集體潛意識。誰可否認,香港人不也是對「新移民」及以前的「越南船民」懷有多多少少的歧視心態嗎? 說要淡化甚或消除對外來人的歧視,知易行難,需要很多因素的配合。就算一時之間可以做到,當社會出現危機之時,新移民往往也會成為最就手的代罪羔羊。相信德國總理默克爾也明白到這一策略的風險。因此,她主政下的人口政策除了是擴大引入新移民之外,另一個兵行險着之舉,是抵著「復辟納綷政策」的質疑及批評,大力鼓勵國民多生育。下一次談這個。 香港理工大學社會政策研究中心主任

2015-09-11

在德國,外來人口要取得國民身份,需要經歷漫長而艱辛的「國民化」過程,一般需時八年或更長。而且被拒絕的比率十分之高。除了要學習德語,要融入主流社會,不容許保留雙重國籍;還要有證據顯示投入當地社區,獲得社區領袖及地區團體簽發推薦信。德國人一般而言不喜歡外來人口自成一國,選擇與同族人口聚居的外來人,要獲得德國國民身份,也會遇到各種各樣的阻力。   德國的出生率長期偏低,自1972年起持續出現人口自然增長率的負數,即出生人口數太低,不足以為逝去的人口作替補。而且此一趨勢持續達四十多年,至今仍未能扭轉。近幾年,在德國總理默克爾的大力推動下,生育率已經開始有改善,但到了今天,人口的自然增長率仍然是負數。目前,德國仍然欠缺150至200萬勞工。面對這一個人口形勢,不開放門戶只會眼巴巴讓社會及經濟發展的動力不斷下降。   敘利亞人普遍教育水平較高,不少人甚至擁有專業資格,普遍都能說英語和法語。而且他們跟其他中東國家最大不同,是人口中有超過十分一是基督徒。就算是穆斯林也遠較中東其他地區的溫和。這些人口特徵,比較符合德國現時的人力需要,也較易為社會接受,看來這也是德國總理默克爾夠膽兵行險着,大幅度擴大收容敘利亞難民的其中一個原因。從正面一點的角度來評估,這一次德國對難民潮的反應受到國際社會讚揚,也迫令德國國民再一次面對長期人口負增長所造成的問題,也透過這個機會看到處理問題的一個契機。這或許會是個機會刺激德國人全面檢討其過往傾向排外的移民政策及過度嚴格的移民歸化程序。    大家也不要善忘,當記得在不久之前,德國便出現過聲勢浩大,數十萬人參與,遍及多個大城市的反新移民示威活動。參與示威的民眾,除了少數是極端的新納粹主義分子之外,絕大部分都只是普通平民。由此可見,雖然有部分敘利亞難民可以闖過邊境進入德國國境,入境後更意外地得到部分同情他們的德國人夾道歡迎,但這一時之間的熱情並不表示他們在德國一定可以開拓光明的前景。   香港理工大學社會政策研究中心主任 周三、五刊登

2015-09-09

近日,來自敘利亞的難民湧向歐洲,引起國際關注。借此機會,談談德國的人口政策的轉變及對香港人口政策的啓示。難民危機出現後,德國政府率先表態,承諾大幅度增加收容難民的配額,並即時撥出六十億歐元,來應付增收難民的相關開支。很多人也覺得很出奇,不明白德國為何突然會對外來的人口變得這樣包容。十多年前,當出席世界盃足球賽的英國及法國國家隊已經有近半球員是有色人種的時候,德國代表隊的球員仍然是清一色金髮碧眼的「日耳曼雅利安」人。在很多人的印象中,德國人雖然對外來人表現客氣,但一向都並不容納。   在納粹時代,其人口政策與政治緊密掛鈎,一方面大力清洗境內的非德裔人口,包括對猶太人的有系統屠殺,另一方面又大力鼓吹德國人多生育。當時,生育子女眾多的女性甚至可以獲得頒授十字勳章。二次大戰失敗之後,「鼓勵生育」反過來被視為納粹德國的一個象徵,因而變成了一個政治禁忌。但德國長期對外來人口抗拒並沒有改變。這個一方面抗拒外來移民,同時卻又不敢鼓勵生育的矛盾的人口政策,惡果在六十年代後期便逐漸顯現。當時,德國在二戰之後馬歇爾計劃的幫助下,經濟逐步復興,但人口卻嚴重不足以應付勞動力的需求,但德國人及始終不願意效法歐洲其他國家向外來移民開放門戶。到了1961年底才與土耳其簽署了勞動力招聘協議,引入土耳其人作短期勞工。有一部分這些外來勞工選擇留下來,甚至把家人帶到德國團聚。   到了今天,德國八千萬人口中,大概有三百多萬是土耳其人,佔總人口百分之四,也是德國國內最大的一個外裔族群,但成功取得德國國籍的不足兩成,他們有一些已經是祖孫三代都是在德國生活的了。長期以來,土耳其人在德國境內受到不同程度的歧視,也長期處於社會底層的位置。因此,這一次能夠順利進入德國國境的難民前途如何,還得看德國人對外來人口的看法會否有改變。下次續談。

2015-09-04

英國於八月中公布高中畢業證書考試(GCSE) 的成績,其中一個較讓人注目的考生馬拉拉,考得六科A+及四科A的優異成績畢業。她的學業成就令人特別感到鼓舞,也再一次讓我們認識到,在教育問題上,政策及制度保障十分重要,家長及成人世界的真誠關心和重視也是十分關鍵的。 馬拉拉1997年7月出生於巴基斯坦北部一個山區。作為國家的政策,巴基斯坦政府也強調要讓所有孩子享有公平及免費的教育機會。手頭上有一份巴基斯坦教育部2009年發出的國家教育政策文件,讀來跟很多富裕先進國家的教育政策分別不大。但事實上,該國不少地方部族及下級政府對有關政策往往陽奉陰違。社會不重視教育,極端宗教分子的刻意扺制,加上偏見及傳統的重男輕女觀念,女孩子要獲得教育便更是難上加難了。 自2008年開始,馬拉拉便透過英國BBC網站的博客,描寫當地女孩的生活狀況及她們對教育機會的渴望。到了2009年1月,塔利班組織禁止當地所有女孩繼續上學接受教育。馬拉拉繼續發聲提出訴求,因而引起關注,後來更接受紐約時報的專訪。 塔利班組織於2012年10月竟然衝上校車意圖把這個當時只得15歲的少女幹掉。可幸頭部的重創及漫長的治療沒有把馬拉拉摧毁。去年,當她成為歷來最年輕的諾貝爾和平獎得主之時,有人擔心盛名及各種活動會以另一種方式把這女孩拖垮。她這一次公開試成績優異,除了說明她自身的質素之外,也再一次向世人說明公平的教育機會是如何珍貴,又可以是何等脆弱。制度的保障之外,必須長期堅持與愚昧及無知對抗。 現時,仍然有數以百萬計的孩子沒有上學的機會,大部分是女孩子。在經濟富裕的英國,過去幾年不斷揭發有家長以「非正規教育」或「在家教育」的名義拒絕安排孩子上學,事實上卻是刻意剝奪不少女孩子的公平機會。因此,在尊重家長自決的同時,首先要強調的還是孩子的教育權益。 香港理工大學社會政策研究中心主任/周三、五刊登

2015-09-02

有人以為,父母最明白自己家庭的需要,也最關心自家孩子的成長及利益。因此,政府沒有必要多管閑事,孩子的教育安排應該盡量交由家長自決,政府也不應把教育變成一項由政府壟斷來統一營辦的社會工程。這一觀念驟聽似乎合理,卻不一定經得起社會現實的驗證。在很多不同的地方,都有家長因為各種原因忽視甚至主動剝奪孩子的教育權利。教育政策的首要受惠對象是學童,但涉及教育的決定往往不是他們能夠自己主宰。因此,在制度及法律上保障他們便十分重要。自由如美國,很多地方政府都有十分嚴厲的法律,要求家長保障孩子可以合理體現接受教育的機會。有些州郡的法例規定,如果學童在學期內多番遲到上學,教育部門可以引用簡易治罪的形式向家長發出法庭傳票。 在保護兒童的教育權及滿足多元期望之間的矛盾,是討論「非正規教育」時的主要焦點。政策要為家長的自主留有空間,但卻要肯定這不會損害孩子的利益。因此,雖然近年「在家學習」成為歐美一個很主要的社會運動,政府不得不向這種自主的訴求作出讓步,但政府仍然有難以推卸的責任。以英國為例,現時大約有五十萬名適齡學童選擇了「在家學習」這一種教育模式,但過去也經常出現兒童被留在家而得不到學習安排的案例。因此,最近幾年英國政府也加強了對「在家學習」的監管,規定家長作出此一選擇時,要有充分的理據,也要向教育部門提供完整的在家教育方案。另一方面,作出這選擇的家庭必須接受教育官員的定期家訪,同時也要讓涉及的學童單獨與教育部的官員面談。 由此可見,要在多元期望、教育自主、及兒童權利之間拿捏一個合理的平衡仍然是十分重要的。香港還未有就「非正規教育」制定清晰的政策,但相關的訴求近年已有上升的趨勢,政府也許應該思考如何應對了。

2015-08-28

社會願意作出承擔,為所有兒童提供免費的普及教育,大部分人都會認為這是社會進步的標誌。很多人都相信,普及的教育機會可以推動經濟發展,也會令社會變得更合乎公義,讓每一個孩子都可以在公平的起跑線上開展人生。    但隨着教育機會的普及,當人人都在一個由政府主導的教育體系內,接受大致相同的課程時,也令一些人開始感到不滿及憂慮。單一的教育體制有時難免難於照顧個別的差異,也不一定能夠滿足不同家長的期望。隨着經濟發展及社會的越來越多元化,這種期望的差異也越來越明顯。早在70年代,已經有社會學家立論倡議廢除學校制度。這一派學者認為,制度化了的學校體制會把人的發展標準化;為了遷就大多數人,也會令所有人平庸化。另一方面,也有人發現普及教育不但不能推動社會公平,反而會強化既有的秩序,因為能夠在教育體制內順利逐步爬升的學生,主要還是來自那些處於相對優勢的家庭,一般而言,這些家庭比較重視教育,也有較多的資源來幫助孩子在教育體制裏邁向成功。   類似這樣的觀點不斷挑戰教育制度的認受性,也逐漸爭取到更多人的認同。因此,有越來越多人爭取在主流的教育制度之外開拓其他「非主流」的教育機會。這一風潮已經成為教育政策的發展及討論上不能不面對的課題。現時,很多西方國家在政府強制的教育體系之外,都會有條件地接受非主流的教育安排。其中最主要的形式便是所謂「在家教學」(Home Schooling)或「社區學校」(Community School)。在香港,政府對此雖然沒有明確的政策,但近年也有數十個家庭得到教育局的批准或默許,免除強迫教育政策及相關法例加諸家長身上的刑責,讓他們為孩子安排「在家教學」。 香港理工大學社會政策研究中心主任/周三、五刊登

2015-08-26

近日,又有一位父親因為不欲讓其11歲的孩子入讀香港的主流學校,向教育局申請「非主流教育」,好讓其自行為孩子安排教育方式。其實,類似的個案近年已一再出現,早前曾經有家長拒絕讓孩子入學,因而被政府以違反教育條例的規定告上法庭。香港自從上世紀70年代先推行6年、其後延伸至9年的免費強迫教育之後,把孩子送上學便成為了家長的法律責任。 自從二次大戰之後,普及免費教育成為世界各國發展的主流政策。《世界人權宣言》及《經濟、社會、文化權利國際公約》均清楚列明,接受基本教育是兒童的基本權利,也指出初等教育應屬義務性質並應當免費。現時,大部分國家都起碼會為適齡兒童提供由小學(甚至學前教育)至初中階段的基本免費教育。經濟發展比較差的地區情況差異比較大,也不一定有能力達到這一標準。因此,聯合國在2000年推動「千禧發展目標」時,8個大目標中的第一項也是要推動經濟較為落後地區落實全民普及的小學教育。 在一般情況下,基本的教育都是免費的,情理上家長沒有理由不配合。但偏偏天下確實是有一些父母,可能基於無知、偏見、性別歧視、宗教信仰或其他種種原因拒絕讓孩子入學。「強迫教育」的原意是要保障孩子不會因為監護人或家長錯誤決定而剝奪孩子應有的教育權利。因此,為免費教育加入強制要求,也不是香港政府特別苛刻或特別不信任家長。雖然說「免費」而「強迫」的基本教育是政策主流,但在很多不同的地方,都愈來愈多人質疑這種由政府安排的免費教育為何要「強迫」,也有更多家長以行動來抗拒這種「主流」。近年,一再有家長拒絕讓子女入讀主流學校,正好反映強迫教育這一原則漸漸受到部分社會人士的質疑。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2015-08-21

要在相對較短的時間之內增加人口數量,輸入人口是最容易產生效果的方案。如果說要提升人口的質素,也不外是改善普遍的教育水平及有選擇性地吸納素質較高的移民。針對人口結構中某些弱點或質素上的缺陷,選擇性地吸收一些合適的外來人口,也是很多不同國家都有採納的政策手段。 美國是文化大熔爐,每年吸收數以百萬計的海外移民,代價固然是種族矛盾長期存在,也難免面對頗為明顯的「社會整合」問題。部分新移民及少數族裔,也在各種因素交織之下,長期被壓在社會的底層,成為所謂「下層社會」(Underclass)或「弱勢社群」的其中主要部分。但另一方面,美國社會卻在這一種大熔爐政策之下,人口老化問題不及歐洲大部分國家般嚴重,人口保持相對較高之活力,國家的整體創造力及競爭力都維持得很不錯。 德國和日本兩國,以前都抗拒外來人口。德國人追求民族的純粹性,但國內生育意願長期低下,在經歷了多年人口負增長之下,除了大力提升生育率之外,近年已開放門禁,吸納移民。日本的情況也差不多,其強烈的種族中心主義令其社會禮遇外人卻同時抗拒讓外來人口融入社會主體。但二十多年來日本經濟沉痾不起,加上人口老化嚴重、社會活力減退、家庭結構改變,近年已不得不改弦更張,要先讓已在日本工作的外國人取得國民身份,更要從南韓吸納勞動力,又從南亞吸納外勞從事老人護理工作。英國政府最近也建議以此方法針對性選擇吸納來自東歐的移民,以配合其經濟發展的需要。就連經濟及社會問題多籮籮的俄羅斯,其總統普京近年也曾宣稱要以計分制度及獎勵方式吸引入境移民。針對性地輸入需要的人才,澳洲、加拿大等國家施行多年,成效有目共睹。 香港理工大學社會政策研究中心主任/周三、五刊登

2015-08-20

逐步改善香港十分惡劣的生育環境,從而扭轉長期形成了的「低生育」甚至是「不生育」的生育文化,應當是香港政府人口政策的長遠目標,而且要盡早開始。這是一項十分艱巨而且長遠的工作,不會有捷徑,不可能一蹴而就,也不應只看短期效果。但對一個社會而言,長期的堅持十分重要。新加坡就做到這一點。他們的政府跟香港政府的最大分別,正在於其更有決心、也更有耐性去堅持一整套短期甚至中期內仍然見不到具體成果的政策方案。香港幾年之後便會面對勞動力下降的處境,人口老化的步伐也會十分之快。中短期要保持生活質素,應該構想如何透過有效的退休保障制度來維持長者的晚年生活;另一方面,也要透過改革勞工及退休政策來提升整體的人口活力。  過去十多年發表的幾份人口政策報告書及諮詢文件,政府都意圖引導公眾思考擴大輸入外勞,及引入更多海外專才或其他類別的移民,作為人口的補充。事實上,要達到合理的人口更替,除了鼓勵生育及移除生育障礙之外,輸入青壯外來人口,也確實是可以達致舒緩人口老化及提升人口活力的。  香港也不是沒有外來移民,但主要來自單程證制度,因為歷史原因及基本法的規定,本地政府對移入的對象及其質素沒有多大的發言權,更談不上可以作出選擇了,因而難以針對香港人口的最核心問題。因此,在單程證制度之外,開闢另外一些門路,嘗試有選擇性地引入更多能夠因應香港中短期發展需要的移民來源實際上是很有必要的。可惜是社會爭議不斷及各種不安情緒,令社會各界對此一類建議反應十分敏感,政策也因而難以作出重大的突破。 香港理工大學社會政策研究中心主任 

2015-08-14

與新加坡及其他很多地方相比,香港社會的「生育環境」可說是更加複雜。住戶的居住環境狹小,近年樓價及租金水平與一般家庭的收入脫節、育兒成本本身已經不輕、社會激烈的競爭環境也令生兒育女的機會成本十分高昂、育嬰及幼兒照顧服務配套不足、教育制度不能予人信心、爭取學位及升學的競爭激烈、政治爭議令不少人對社會前景有懷疑。凡此種種,都是對生育意願的負面影響,也整體性地令香港的「生育環境」可以說是十分差,而且有進一步走向負面的趨勢。 因此,要改變香港的生育率持續低走甚或進一步下跌的趨勢,工程可說是十分巨大的。但提供財務誘因之議,作為最有「實惠」的一種措施,仍然是值得一試的。也許有人會擔心,這只會鼓勵一些較基層的社群多生育,但如果政策的目標是增加人口的話,就是如此又有何不可?香港再不能猶豫,早幾年把第三孩的免稅額與首兩名子女看齊,只達致公平,不能鼓勵生育;幾年前的財政預算案為生育提供「一次過五萬元免稅額」也顯得太小家子氣。 要鼓勵生育,便要有大動作,也不應拘泥是否只能鼓勵收入較低的家庭多生育。提高出生率是人口政策的第一步,人口質素的提升還有賴教育。香港的人口政策不能再停留在「口惠而實不至」的階段。 香港社會的「生育環境」在很多方面都很差,政府除了要考慮為生育提供財務誘因之外,長遠還應該加強各項配套,才有可能改善香港已形成的「少生育文化」。香港政府及官員是否有這足夠的視野來洞察問題?與其說新加坡那一套行不通,香港政府又是否有施政的決心去改變現時的情況?這可能才是香港人口政策最關鍵的問題。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2015-08-12

去年,政務司長有一次在談及以財政誘因鼓勵生育時說,新加坡推行這樣的政策多年,生育率還是跟香港相差不遠,故此質疑這樣的方法是否真的有效。 事實上,有不少人都會懷疑這些政策方案能否有效鼓勵生育。但筆者一位在新加坡從事研究工作的朋友卻說,如非當地政府二十多年來長期堅持這一些方案,而且不斷增強政策力度,新加坡的情況可能會更壞。近年新加坡政府除了繼續維持「嬰兒花紅」及「兒童發展戶口」這些政策之外,還刻意加強其他政策的配套,例如讓妊娠期的婦女可以動用醫療儲蓄戶口內的資金來支付產前檢查及生育的相關開支;強制性推動「對家庭友善的工作環境」政策,進一步支援育養兒童的在職父母,讓他們可以留在家中工作或彈性上班;延長有薪產假及為男性僱員提供育兒假期;為多育家庭提供置業優惠,及寬減外傭稅等等。這些政策方案就是要從整體上改善新加坡社會的「生育環境」,進而改變長期形成了的少生育的「生育文化」。 在一些西方國家,推行了上文提及那些以財政獎勵生育的政策之後,生育率仍然不一定可以提升至人口替代的水平,也不一定能夠足以改變每一人的人生育意願。但不能忽略的是在各種配套方案協作之下,再加上其他社群條件的轉變,不少國家的生育率都有緩慢回升之勢頭。其中以法國的情況最為明顯。北歐的經驗,也指出財務誘因對第二胎的生育決定有明顯的正面作用。 當然,孤立地只提供財政誘因,而不整體地檢討及改善每一個社會獨特的「生育文化」及「生育環境」,作用可能依然是有限的。「人口政策」的複雜性,正在這一點。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2015-08-07

如何才能影響生育決定,這是一個人口政策上的老大難問題。以前,因為人口增長急速,各國都致力控制人口,推動家庭計劃的意義就是嘗試說服人民少生優育。部分國家,甚至試行過一些十分強力的節育政策,例如強制進行絕育手術,但成效也因地而異。很多宗教及文化的因素令這些政策難致其功。但在一些發展較佳的地區,卻在觀念轉變及政策交替作用之下,產生了一些過猶不及的結果。因此,大部分發達國家今天都反過來要鼓勵生育。 「可持續發展委員會」2007年的報告指出,財政負擔、工作壓力、幼兒教育及照顧支持不足,都是生育率下降的主要原因。報告因而建議政府提供生育財務誘因,作為鼓勵生育的手段。 這一類做法,其實在歐洲各國都頗為普遍。北歐各國都為家庭照顧提供津貼,幼兒及在學兒童也另有各種名目的補助,以鼓勵生育和家庭照顧。德國以前在生育政策上較為保守被動,因而在三十多年前已經面對人口負增長的問題。到了今天,為了鼓勵生育,推出了較為慷慨的新政策,幾年之前開始為每一新生嬰兒提供二萬歐元的生育獎勵及津貼,並大灑金錢,改善學前教育及幼兒照顧服務。法國則除了提供優質的幼稚園及託兒所服務之外,還建議為第三名孩子提供每月一千歐元的育兒補貼。香港鄰近的新加坡,早已推行了「嬰兒花紅」及「兒童發展戶口」,近年更為多育及擴展家庭提供大幅度的購房折扣。日本也為了要扭轉長期「少子化」的趨勢,數年前開始為育齡婦女提供更佳的就業保障及生育獎金,也增加了育兒補助的金額。其他亞洲地區,例如南韓及臺灣部分縣市,近年都陸續推出了類似的措施。 問題是這些外地的政策先例是否有效?香港人及香港政府又是否相信 這些做法能達到鼓勵生育的效果? 香港理工大學社會政策研究中心主任/周三、五刊

2015-08-05

香港社會有必要盡快打破過去的思維框框及行政安排,採納及落實一套合乎香港長遠發展需要的「人口政策」。否則,上周本欄提及的急速人口老化及出生率長期偏低兩個問題,將會成為香港持續發展的致命傷。或許有人會說,香港雖然人口老化,但仍然未有像日本或德國般出現持續的人口負增長,問題因而也不致太嚴重。這一種明顯是過度樂觀的態度,特別應予警惕。 從統計數字看,香港社會無疑仍然能夠在極低本地出生率的情況下,保持着人口的淨增長。根據政府的統計,到了2041年,香港的人口將達八百多萬。許多年來,香港人口增長的主要來源,不是來自本地出生的生力軍,而是來自從大陸過來的新移民。從理論上看,從境外移入的人口,確實可以提升人口總量及達致人口替代的作用。但目前的關鍵問題是國內新移民的數字雖然因為有「單程證」制度而長期穩定,但同時香港的人口中位數及老年人口比例也仍然是在不斷上升。究其原因,是因為持單程證來港的新移民的平均年齡也在上升。他們的移入,固然可以令人口保持增長,但卻達不到沖淡人口老化的作用,反而有可能令人口老化的步伐進一步加快。 政府推算到了2018年,香港的勞動力便會從高峰期下跌,即是說,在人口持續有增長的情況下,勞動人口卻不增反減。現時710萬人口中,年齡達60歲以上的已超過120萬,65歲以上的也有一百萬,預計到了2033年,單是65歲以上的人口就會達總人口的四分之一,2043年時更會達到三成以上。到時,生之者寡,食之者眾,每一個65歲以上的長者,相對只會有少於兩名勞動人口。香港也將會因為人口嚴重老化而需要承受沉重的公共開支壓力;同時,香港社會的經濟及社會發展活力將會大幅度被削弱。因此,說「人口政策急不容緩」絕對不是筆者的杞人之憂。

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