社政聯想 - 鍾劍華
2015-11-19

在確立了出租公屋需要一個流轉機制,及其後擴大了居屋計劃在整個公共房屋體系中的角色之後,八十年代開展的公共房屋政策調整,最後再分為兩步而達致完成。    首先是在1987年,政府公布了全香港第一份「長遠房屋策略」。在這新策略還未公開前,政府已經把公營房屋的每年供應指標提升至四萬個,包括三萬個出租公屋單位,五千個居屋單位,另再加上五千個「私人發展商參建居屋計劃」單位。即是說,在公營房屋中已經有四分之一是資助的自置物業。在這個基礎之上推出的第一個長遠房屋策略,也不太令人驚奇了。政府在相關文件中指出,根據1986年的調查,當時出租公屋住戶之中,有百分之四十五其實已經超越了入住時的入息及資產標準。要有效引導這一批住戶把公屋單位流通出來,政府承認難以強制,因此進一步多建居屋似乎是十分順理成章的政策選擇了。文件也指出,根據政府的推算,由1987年至2001年15年之間,全香港共需要增建96萬個單位。而隨著整體經濟水平的改善,香港人對住屋的需求已經有所轉變,更多家庭會傾向選擇自置物業而非租住單位,之前以出租公屋作主導的房屋政策已經變得不合時宜。因此,政府認為未來的房屋政策不應再以大量興建出租公屋作主軸,而應該改以「私人房屋市場作主導」,政府則要考慮再進一步提升資助自置物業在公營房屋政策中的比例。文件也首次明確提出政府應該考慮推出「自置居所貸款計劃」。    這一論述,在當時明顯是大幅度地扭轉了原有的公共房屋政策軌跡。不少人擔心這一套以「私人房屋市場作主導」的長遠房屋策略,是政府意圖逐步把公共房屋私營化或市場化。其後的發展證明,這一種懷疑距事實不遠。為了落實這一套長遠房屋策略及減低政府的主導角色,政府修改了法例,於1988年把「香港房屋委員會」轉變成為獨立的法定機構,完全脫離政府,政府甚至連房委會的主席位置也交出來,由非官守人士擔任。經過了這一個具劃時代意義的改變,由八十年代初開始醞釀的公共房屋政策調整也大致完成,這一套策略也延續至九七香港回歸。    香港理工大學社會政策研究中心主任 

2015-11-13

1984年後先後出現了幾個互相呼應的政策轉變,是香港公共房屋政策的重要轉折點。首先,是確立了公共出租房屋應該有流轉機制,讓社會可以更有針對性地運用有限的公屋資源。房屋委員會於1984年發表了《公共房屋編配政策檢討諮詢文件》,翌年再發表了《公屋住戶資助問題綠皮書民意諮詢報告》。這兩份文件確立了「公屋富戶」這一個概念,並認定了應該以各種政策及行政方法引導這一類被視為經濟條件已經有改善的住戶搬離公屋,並騰空單位予其他更有需要的住戶。配合這一觀念,另一個重要政策轉變是要強化「居者有其屋」計劃的角色。居屋計劃始於1976年,初期只屬於試驗性質,原意是提供小量單位讓部分公屋住戶多一個選擇。第一批居屋單位於1978年推出,反應十分理想。不過,當時政府仍沒有大幅度擴大居屋計劃的意圖,也沒有明確的居屋建屋量指標。政府在80年代初「十年建屋計劃」完結之後,沒有再提出長遠的公屋建屋指標,但定下了每年公屋建屋量大約維持在三萬五千個單位的目標,所指的也只是出租公屋單位。  不過,順應著上述兩份諮詢文件及報告的結論,政府後來便確立每年三萬五千個公屋單位中,其中有五千個屬於居屋單位。這一轉變表面之目的,是要為公屋富戶及其他有經濟條件的住戶提供遷出的誘因,促進出租公屋單位的流轉。但這一轉變更深層的政策作用,是把以前相對較為單一,以出租單位為主的格局扭轉過來。後來居屋單位在每年的公屋建屋量中佔的比例也越來越高。  80年代中期時,有百分之四十八香港市民居於出租公屋單位。二十多年後,這個比例下降至只有百分之三十二;另有百分之十六的人口則居住於不同類型的「資助房屋」,即各類得到資助的自置物業。整體而言,仍有百分之四十八的香港市民得到政府的房屋資助,與80年代中期的情況差不多。但由出租的「公共房屋」至「資助房屋」這觀念上的微妙變化,反映了香港政府公共房屋政策的策略轉變,也反映了市民對住屋的期望在轉變。政府在政策上因勢利導,雖然仍然免不了繼續是香港市民的最大業主,但規模已經大幅度降低。可以想像,如果沒有這種轉變,前一篇述及霍德爵士提出的憂慮,可能已經成為現政府的一大政治包袱了。 理工大學社會政策研究中心主任

2015-11-11

香港政府發展公屋租予合資格的家庭,原意是為低下層提供合乎基本水平的居所,並同時推動政府的其他施政目標,包括之前提過的各種經濟、社會及政治作用。不過,當政策的效果逐漸累積起來,政府便成為香港社會上的最大業主,不但營運大量公屋資產的財政承擔愈見沉重,其他問題也變得複雜起來了。舉例說,居民申請公屋之時,收入及資產當然需要符合有關的規定。但隨着時間推延,部分住戶的收入可能會有所改善,但政府卻沒有機制把這些已經超越水平的住戶請離公屋單位。如何有效、公平及有針對性地運用公共房屋這一種政策工具便顯得比以前重要了。 另一方面,隨着公營房屋規模之擴大,政府也意圖逐漸把公屋租金的調整制度化。到了七十年代後期,政策上確立了每兩年加租一次的慣例,每次加租的幅度一般不會超過原來租金水平的百分之二十。不過,隨著公屋規模擴大,每一次受加租影響的住戶數目也很多,加再上「社會行動」變成一種更多人懂得運用的政治策略,政府面對的麻煩也就越來越大了。八十年代初期,入住出租公屋的人數已達香港總人口的四成半。當時,因為政府調整公屋租金而發生了幾次規模比較大的社會行動。政府因而猛然警覺,如果「十年建屋計劃」這一種政策方式延續下去,政府遲早便會成為香港人口過半,甚至六成住戶人的大業主。到時,每一次政府要調整租金,都再不可能是純粹契約性的業主租客之間的租務糾紛,而會動輒提升至成為政府與市民之間的政治對立,政府面對的麻煩與挑戰也只會更大。  換言之,到了那一個階段,政府用原有策略來營運公共房屋的財政承擔日重,政治上的潛藏的風險也在上升。香港最後一位以英國官員背景出任政務司的霍德爵士(至1993年),是於85年升任房屋司的。上述觀點是於1984當他還是房屋署長時,在一次社交聚會中他親口向數名研究生道出的,筆者也有幸適逢其會。因此,有理由相信,政府於84年後陸續啟動的連串房屋政策調整,都跟這一種房屋施政觀念的轉變有關。

2015-11-06

嚴格來說,「十年建屋計劃」並沒有達到預期的目標為180萬人提供公共住房。計劃的規模實在比較大,再者,在70年代至80年代初期之間,香港社會先後經歷了起碼兩次經濟的動盪。首先是因為中東戰爭,石油輸出國組織向西方進行石油禁運,導致世界性的經濟蕭條,香港的經濟也受到打擊。後來,又因為內部經濟過熱導致通脹高企。兩件事都令政府不得不把公共工程的進度拖慢,十年建屋計劃因此受到影響而難竟全功。不過政府在這階段仍然完成了數額十分巨大的公屋建設,也把幾個規模龐大的新市鎮,包括荃灣、沙田及屯門發展起來。到了80年代初期,已經有四成半的香港市民是居住在政府建設及營運的公共出租房屋。從任何角度看,這都可以說是一個很不錯的發展。   當時,香港政府在口頭上雖然不再特別強調「自由放任」,還是堅持政府的經濟及社會政策是以「積極的不干預主義」為本的。但在實際操作上,在開山劈石大力發展「新市鎮」及大建公屋之外,政府也於七十年代開始大幅度介入各種民生政策事務,包括落實推行「強迫教育」、為醫療服務發展作長遠規劃、撥款資助各種社會福利服務等等。政府加強了它在民生事務上的角色,上述各方面工作也有效地建立香港人的歸屬感及對港英政府的好感,但在另一方面,政府更廣泛地介入各項民生事務,市民對自身權益的警覺性也從而得到提升,政府與不同社群因政策安排或行政事務而產生摩擦的機會也會越來越大。   七十年代開始,也是香港社會開始政治化起來的階段。各種各樣的社會行動此起彼落,大部份都與勞工保障及房屋事務有關。當時的各種社會行動及政治動員事件,規模當然遠不如今天大,但已經足以令殖民地政府提高警覺,尋求更有效的應對方法,也不得不思考應該如何作出政策調整。公共房屋作為當時覆蓋面最廣的一個政策範疇,自然也得面對新的形勢來為下一步的發展作定位,思考如何在繼續發展及有效營運之餘,不致於成為政府及公共行政上尾大不掉的政治包袱,這也可以說是八十年代中期以後一系列公共房屋政策改革的主要原因。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2015-11-04

「六七暴動」是香港戰後社會發展的一個主要分水嶺。暴動之後,港英殖民地政府明白到作為一個外來政權,要長遠有效管治這個社會,就必須面對已經轉變了的社會現實,並調整管治策略。就算不能令在這裏生活的華人愛上英國,起碼也要讓他們以這裏為家,對這個社會有歸屬感、責任感、甚至以作為「香港人」而感到自豪;也要讓他們改善生活,分享這個社會的經濟發展成果。政府首先改變了對社會福利的政策;也更重視與民溝通,開展了一套此後奉行了三十年的諮詢政治策略。    另一方面,當時市區的土地已經十分擠迫,人口過度集中也會構成公共管理上風險。在發展「徙置區」及「衛星城市」的正面經驗推動下,政府也更有信心以公共房屋作為政策工具,來達致更廣泛的政治、經濟及其他社會目標。這些考慮都構成了七十年代龐大的公共房屋計劃的背景。在七十年代初開展的「新市鎮發展」及「十年建屋計劃」便把公共房屋的作用進一步提升。「新市鎮」在概念上比「衛星城市」更全面,規劃的標準要達到「自給自足」。房屋、教育、就業、文娛康體及各種社會服務配套,在新市鎮內要一應俱全。因此,新市鎮既是大型的公共房屋發展計劃,也是經濟發展及行政管治的新策略。七十年代初,當這套策略開展之時,香港人口約330萬。政府所定的目標,是在十年間以公屋為150至180萬人提供居所。這可以說是一個目標高、野心大的構想。在新市鎮大建公屋,可以把人口調動至新界的處女地,一方面開拓新的土地資源,提升新界土地的發展潛力,也為經濟發展擴闊基礎。另一方面,新市鎮也可以有效改善原來市區擠迫的居住環境,改善市民的生活質素,為政府新的管治目標服務。    事實證明,香港社會於暴動之後能夠迅速復原,香港的經濟可以從輕工業結構迅速轉型向服務業及消費產業發展,新市鎮及公共房屋帶動的「多中心」發展模式有着十分重要的作用;其後更成為了私人房地產市場及金融業進一步轉型的慛化劑。穩定而有所改善的居住環境, 也是港英政府能夠在往後30年基本上維持著對社會有效管治的其一主因。雖然中英要就香港前途談判,最終港英不得不撤離香港,港英政府至回歸前的民望和管治權威始終未受到嚴重的動搖,安居工程所起的作用是不能低估的。

2015-10-30

政府在六十年代初至七十年代初之間,在工業區周邊大量建造「政府廉租屋邨」,形成了幾個主要的「衛星城市」,從而把勞動力集中起來以推動本土輕工業的發展,也產生了壓抑工資及降低勞動力成本的作用。無庸置疑,這對香港的經濟發展十分重要。  除此之外,公屋還發揮了十分重要的社會職能。它不單只為低下層市民提供廉宜及可承擔的居所,也建立了一個個的「社區」,讓具有穩定基層社羣作用的社區網絡得以發展起來。由六十年代初直到八十年代中期之前,公共屋邨大都是一些「超穩定社區」。居民入住之後,大部分都能夠安頓下來;有不少能夠在區內或附近地區找到工作機會;生活上的各種安排,也大都是以所屬的社區為支點。除了極少數之外,大部份公屋住戶都不虞有被作為業主的政府逼遷的顧慮,因而可以在經濟並不富裕的境況下,仍然達致民心的安穩。當年的「衛星城市」與後期的「新市鎮」在概念上的其中一個主要分別,在於「衛星城市」在規劃上不追求「自給自足」。因此,社會服務、其他公共行政支援及生活配套都沒有今天完善。但區內民眾因為長期生活在一起,鄰里間的互助與支援為基層社群解決了不少生活上的問題和困難,也省卻了政府不少麻煩。  此外,港英政府吸收了六七暴動的教訓,在七十年代之後改變了其管治策略,刻意發展香港人的本地意識及社會自豪感。其間推動的「香港節」、「清潔香港運動」、「反罪案滅罪運動」及「互助委員會運動」等等,大部分都是以公共屋邨作為起動基地的。這些工作都在不同程度上培養了香港人社羣意識及對社區以至香港社會的認同感和歸屬感。  香港回歸後的三位特首,都曾經分別在他們發表的施政報告中緬懷這一種往往是以公共屋邨的生活經驗映照出來的「獅子山下精神」。可見這一個因為扎根於公共屋邨生活而形成的集體記憶,看似抽象,又十分具體地的塑造了香港人的身份意識及社會責任感。也可見公共房屋除了輔助經濟發展之外,在推動香港的社會發展上,所發揮的作用也是十分重要的。如果真的要計算公共房屋的成本與效益,這又可以從何算起呢? 理工大學社會政策研究中心主任

2015-10-28

眾所周知,香港的公共房屋政策是在1953年石硤尾木屋區大火之後被逼出來的。其實早在1935年,港英殖民地政府已曾經研究是否需要效法英國建設社會房屋,後來因為戰爭爆發及香港淪陷,這構想也就不了了之。香港重光之後,不少人遷回香港,加上國共內戰,人口在短短幾年之間由幾十萬人上升至百多萬。對建設社會房屋之議,港英政府恐怕因此吸引更多國內人士進入香港,始終猶豫不決。新增加的人口無處容身,只得在市區邊緣搭建簡陋的寮屋作居所。一場石硤尾大火就令五萬人無家可歸,政府在1954年初向當時的立法局申請撥款興建「徙置區」,主要用意並非是要救災濟貧,而是擔心在原災場灰燼之上重新搭建的簡陋帳棚環境惡劣,有引起瘟疫或社會動亂之風險。這一個並不崇高的原意,主要的考慮是要防範更大更難處理的問題,但卻出人意料地成就了香港甚至當代世界上其中一個最龐大的公營房屋體系的起步點。有經歷其中的長者說,在1954年下旬第一批在李鄭屋村的徙置大廈入伙時,有獲得編配單位的原災民跪在地上向殖民地官僚表達謝意。當時的政府以低廉的成本及粗糙的規格建造起來的「徙置區」,不但可以更有效率地安置及管理不斷增加的人口,還可以收回市區邊緣地理位置較優越的土地作其他發展,可以說是一舉兩得,而且還贏得不少居民的感恩。這一個「父母官」的形象,對政府管理一個不穩定而急劇轉變中的社會也顯然是十分重要的。  到了50年代後期,因為韓戰引發全球對華貿易禁運,香港的轉口貿易陷於癱瘓,政府不得不考慮推動本地工業的發展。但就算政府在市區的邊陲地帶撥出土地發展工業區,在交通並不便利的時代,如何把大量勞動力調動起來集中於工業區周邊也是個問題。1950年代末期開始規劃,把公共房屋由簡陋的徙置區提升至「政府廉租屋」的「衛星城市」計劃,便是以公共房屋作為動力,引導人口為工業發展提供源源不絕的勞動力。政府廉租屋的低廉租金及穩定的居住環境,也令香港的勞動成本可以維持在一個較低的水平,有利於香港與其他亞洲地區新興工業國競爭。因此,政府廉租屋在60年代初至70年代初之間,發揮了難以量化的經濟作用,更可以說是遠遠超越了所謂的「高昂地價」及政府的「龐大建設成本」。

2015-10-26

上次說到,房委會營運出租公屋,帳面上每年平均只須向每一個住戶補貼2,100元,可以說是「本小利大」。不過,也得承認這是一個比較粗疏的推算方法,因為這只計算房委會公屋營運帳目上的虧損,而沒有計算其他成本及開支,也沒有計算整體社會須承擔的機會成本。   要興建一個公屋單位,建造成本現已高達80萬或以上,全數由房委會承擔。另一方面,現存那二百多個公共屋邨,佔用了十分龐大的土地面積,有一些更是潛在價值十分高的黃金地段。因此,不時有人指出,讓租金回報低廉的公屋佔用這些有價值的土地,是對資源有效運用的扭曲。一旦興建公屋,政府便很難再把相關的土地解放出來,對公共財政也是一個損失,社會整體因而為出租公屋這一個政策項目付出了沉重的代價,遠較公屋營運帳面虧損的每戶2,100元巨大。   也有人認為如果更嚴謹一點,不應只看營運虧損,甚至可以把公屋租金與私人市場租金的差距也計算在內,視為社會對公屋住戶的資助。公屋單位的租金水平低於市場租值一大截,這已經是一個十分龐大的社會補貼。再加上現時公屋租金已包含了差餉、地租、管理費及其他雜費開支,所以要計算政府對住戶的補貼,起碼應該把市場租值及這些項目加起來,再扣除住戶現時支付的租金才足以反映社會對公屋住戶的補貼總額。   上述論點看似合理,但卻涉及一個很核心的問題:「是不是應該把政府與市場參與者作類比」?評價公共政策,首先是要認識清楚「市場分配」與政策上的「行政分配」是兩個不同的概念,兩者追求的目標也很不一樣。一般的市場參與者(業主)只有一個目標,就是要獲取合理的市場回報。但對於政府而言,公屋卻不單純是賺取回報的工具,因此不能簡單地以上述的財務或會計方法去分析公屋的成本與效益。   社會確實為發展公屋而支付了龐大的開支,也確實要承擔十分可觀的機會成本。但同時不能忽略透過公共房屋政策,政府實際上達致了多元的社會目標,為社會賺取了十分龐大的、非經濟性的回報。要討論公屋的價值及評價值不值得投放這麼多資源於公屋上,這才是至關重要的標準。 香港理工大學社會政策研究中心主任

2015-10-16

香港的資助房屋政策也可以說是一個「本小利大」的公共政策。在過去的一個財政年,公共醫療衛生服務共用去了政府500億元;各項社會福利服務也用去了政府500億元;在教育方面,政府更需要投入六百多億元,是各個公共政策中開支最大的一個項目。 香港的資助房屋惠及全港四成半總人口,單是出租公屋已經為二百多萬人提供租金廉宜而且穩定的居所。很多人直覺地以為政府對公屋住戶作出了「大額」的津貼,不時有人以既羨且妒的口吻批評政府過度補貼公屋居民,對私樓住戶及納稅人欠公允,「居者有其屋」計劃更被批評為政府「幫人發達」。 但如果從政府的公共財政來看,房屋卻是幾個主要政策中開支最少的一個。在2014/15財政年度,在房屋方面的公共開支是251億元,只佔公共開支總額的百分之五點九。這已包含了房屋委員會的開支及政府一般收支帳目內的開支總額,新建項目的工程開支,便共用掉200億元。如果單看出租公屋的營運帳目,七十八萬多個出租公屋的營運赤字大概是16億元。 換言之,每一個公屋住戶每年約需要社會補貼2,100元,每月的平均津貼不足200元,從任何的角度看,這樣的水平都很難說得上是「大額」的社會補助。市民去政府診所看一次病,政府便補貼近400元;如果市民入住醫管局的病床,每天的補助便是三千多元。每一名升讀資助大專院校的大學生,平均每人每年的資助額更高達20萬元,是一個公屋住戶(每戶平均人口是2.8人)獲得的資助之100倍。 以這樣低的平均補貼,換來的是78萬個家庭安居樂業,還穩定了基層,這不正是「本小利大」嗎?香港人口稠密、競爭激烈、生活緊張,但能夠保持長期的社會穩定、治安良好、公共秩序也毫不遜色與其他國際大城市,其中一個主要原因是基層市民能夠保持心態的穩定。入住公屋的家庭收入雖然一般較低,但在有穩定居所保障的前提下,可以更有效運用有限的收入,也可以把更多資源投放於培育子女。 香港社會在過去數十年能夠保持社會的流動性,為低下階層市民帶來希望,間接讓他們分享社會經濟發展成果,公共房屋發揮了十分重要的作用。其政策效果,又何止是在去年把貧窮率拉低百分之三點七這麼簡單。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2015-10-14

上周說到,香港的資助房屋覆蓋率,在經濟水平相若的地區僅次於新加坡。如果單看出租公屋,現時便惠及超過百分之29的住戶或三成以上的人口。政府剛於上周末舉行了今年的扶貧委員會高峰會,政務司長林鄭月娥在會上交代了過去一年貧窮數據變化,便再次指出「出租公屋」雖然不是現金資助,但這一種實質的住屋支援,扶貧效果十分顯著,甚至比專為針對貧困人士而提供的綜援還要好。根據政府所的推算,在2014年,公屋便有效地把貧窮比率減低三點七個百分點,令25萬多人脫貧。出租公屋能夠產生這樣顯著的扶貧效果,看來主要是兩個原因。首先是公屋的租金水平低,其次是公屋為住戶提供了一個較為穩定的住屋安排。 現時全港出租公屋單位超過78萬個,分布於港九新界236個公共屋邨,租金由略高於三百元至四千元不等,其中近八成半住戶的租金低於2,000元。只要把這個租金水平與私人房屋作一個比較,便可以看到其產生的福利效果。在九龍及新界,去年公屋的平均呎租僅約是同區私人房屋的五分之一。如果在香港島,差異就更明顯了,同區私人房屋的租金是公屋的七倍。居住於公共屋邨的住戶如果同時是綜援戶的話,便無需繳付租金。低收入的公屋住戶也可以申請租金援助,根據現行政策,不同的情況可獲減免租金四分一到一半不等。這意味着能夠獲得公屋編配的住戶,在住屋開支上可以得到十分大幅度的舒緩。實際上是透過公屋獲得了一筆跟他們的收入比例相當可觀的「非現金福利轉移」,實質的生活水平肯定有所提升。 除此之外,獲得編配公屋也令住戶可以有一個較長久而穩定的居住安排,這對於低收入家庭來說十分重要。一般而言,入住公屋之後十年之內無需擔憂調遷問題,住戶可以為自身的工作安排及子女的教育等等作較為長遠的打算。也因為無需擔心租金負擔,可以把較大比例的收入投放於其他生活領域,例如培育下一代之上。再者,對於低收入社群,鄰里間的互相照應也十分重要,這往往可以幫助他們紓解不少日常生活中的困難,減輕一些其他環節的開支。而這種社區互助精神,也只能夠在長期穩定的社區才有茁壯成長的土壤。 香港理工大學社會政策研究中心主任 

2015-10-09

上文提出:「政府房屋政策最難處理好的前提,就是要找到一個合適的平衡點」。這個平衡點究竟在哪裡?因為價值理念及意識形態的分別,往往會得出南轅北轍的答案。  新保守主義的政策理念,視房屋為商品及投資工具,認為政府應該盡量避免涉及房屋事務,否則只會扭曲市場分配幾制,造成資源的耗費。在他們看來,政府為低下階層提供廉價及得到社會資助的房屋,不但會鼓勵依賴,長遠而言只會強化貧窮的次文化,甚至在城市中製造一個又一個的都市貧民窟。於社會無益之餘,反過來也會損害受惠者,把他們誘困於一個福利圈套之內。在香港,近年有一些年輕的公屋申請人,為了要保留輪候公屋的資格,要求僱主不要提升他們的薪酬水平,甚至主動轉職為兼職員工。這一個現象,可能正好說明新保守主義在這一方面的觀點。  不過,如果從民主社會主義的政策理念來分析,結論便會截然不同。這一派理論強調社會公平公義,認為社群成員間的互濟,是體現社會倫理的政策標準。有些人無家可歸或被迫選擇居住於不合乎社會標準的房屋,正好反映在自由市場經濟下,資源分配被扭曲,有人田連阡陌,另外卻有人貧無立錐。因為城市居民要競逐有限的空間,政府的房屋政策應該追求合理地分配房屋資源,令人人都能夠得到一個合乎起碼標準的居所。以行政及政策手段分配房屋資源,受惠的基層市民便會得到一種「非現金」的收入轉移,輕則提升了他們的實質生活水準,甚至可以達致更高程度的社會公平。  這兩種截然不同的政策觀點都有他們的支持者。在北歐四國及部分西歐福利國家,除了公共房屋之外,還有不同名目的住屋補貼制度,政府在房屋政策上作出了十分大的承擔。德國則嚴格地以法例及政策手段來調控房地產市場,保證租金長期穩定地處於低水準,樓價也不虞大幅攀升。在美國及日本,情況剛剛相反,公營房屋的比率甚低。台灣也是在最近這幾年才開始營建公共房屋。多年下來,香港資助房屋的覆蓋率達全港住戶總數的百分之四十八,每三個香港人中便有一個得到某種形式的房屋資助。若與發展水準相若的地區作比較,這在規模上僅次於新加坡。香港長期強調自由經濟,自然有不少人認為政府在房屋事務上干預過深。不過,現時有超過28萬個住戶在輪候公屋;最近一期的居屋計劃,也有超過五十倍的申請率,認為政府做得不夠的也明顯是大不乏人的。 香港理工大學社會政策研究中心主任/周三、五刊登

2015-10-07

政府應該在多大程度上參與房屋事務?這一直以來都是個爭論不休的問題。政府無意在短期之內調整樓市辣招,可能會令不少市場中人感到失望。但那些辣招的成效也不見得能讓公眾滿意。房屋是一種具耐用性兼且可以不斷轉讓的商品,在漫長的使用期內,房屋價格會隨着經濟發展而轉變。如果經濟持續有增長,生活水平上升,房地產的價格一般也會隨之上升。再加上資金走向,投資及投機行為,或其他經濟因素,房地產除了是一種具「使用價值」的商品之外,還會成為一種有極高「投資價值」的資本財。房屋的這一種複雜性,令政府的政策干預包含了極大的可爭議性。  政府要透過行政及政策手段分配房屋資源,就算只着眼等於增加公共房屋的供應來安置更大比例的居民,也有可能會抵觸業主及地產商的利益。 十多年前的亞洲金融風暴發生之後,房屋市場的泡沫爆破,地產發展商手頭的物業滯銷,不少地產商便投訴當時已經有二十多年歷史的「居者有其屋」政策是政府與市場爭利,違反了政府一貫的「積極不干預」政策。政府的政策如果直接涉及私人房屋市場,爭議性就會更大。舉例說,近年不少人倡議政府重新設立租務管制制度,有樓收租的業主自然會反對。租務管制影響地產投資的回報,因而也會損害地產發展商的利益,他們必然會抗拒。又如年前政府在各方面的壓力催促下,終於通過「一手樓銷售條條例」,以加強對小業主的保障。兩年下來,也不斷被地產發展商批評。可是另一方面,不少市民投訴政府對劏房問題置之不理、對私人租務市場的租金不斷上升視若無睹、對超越一般市民購買力的私人房地產價格也束手無策,也有不少市民及團體強烈批評政府的公屋及居屋興建量遠遠追不上市民的真正需要。  究竟政府應否參與房屋事務?參與又應涉足多深?如何調和一般市民、業主、發展商之間的不同利益?政府參與太多,會動輒被指斥為「扭曲市場」或「與民爭利」,也會被批評為損害房屋資源分配的市場效益。但如果政府只依賴市場,很多小市民又將難以透過自己在市場上的購買力來滿足住屋需要;放任物業市場,也確實會對市民及小業主造成不利的影響。因此,政府干預或不干預都會招致批評,政府房屋政策最難處理好的前提,就是要找到一個合適的平衡點。香港理工大學社會政策研究中心主任/周三、五刊登

2015-10-02

近日出現了一些業主割價賣樓的報道,一些對房地產市場不利的因素也差不多同一時間出現,令人猜想政府有可能會逐步放寬針對樓市的的辣招。事實上,香港的平均樓價幾年之間已經上升了超過一倍,仍然處於一個十分高的水平。最新公布的樓價與住戶收入負擔指數,也創出了新高。一個處於收入中位數的住戶,要花上17年的總工資才可以買到一個中小型單位。對於在這個社會生活的小市民來說,一個合適的居所應該是一個很個基本的要求。一個安居之所往往是很多其他生活安排的支點,居住安排與就業安排的關係仍然是十分密切的;小孩子上學也以就近分配學位為基本原則。除此之外,社區內的住戶如果能維持著一定程度的穩定性,也可以推動社區精神的發展。  香港的房屋市場80年代之後蓬勃發展,期間房價與租金雖然也會經歷周期性的波動和調整,但因為人多地少,房屋單位供應有限,樓價的長遠走勢還是隨着經濟的發展而逐步上揚。因此,社會上逐漸形成一種「磚頭主義」心態,儲了錢來買樓,是自住也好,是投資也好,都會被視為一種長遠而言最穩妥的投資。社會各界,包括政府,也經常反覆以這一取態來論述房屋事務。房地產市場成為一個社會積聚及儲存財富的平台,對經濟、社會以至政治的穩定產生了正面的作用。但因為過度強調房屋的資本屬性,也引導了社會過度重視以投資房地產作為追求快速且高額回報的手段,樓價及租金的波動就更加熾熱頻繁了,社區也變得更不穩定。這不但削弱了安居的原意,也令不斷上升的住屋開支對小市民構成沉重的生活壓力。今天香港社會面對嚴峻的房屋問題,根源也正在於此。  現屆政府於2012年重新推動長遠房屋策略的研究與落實,希望以更長遠的目光來處理房屋政策問題,這一點無疑是值得支持的。因此,社會各界也不應該期望政府的房屋政策有太多的短期政策行為。很多時,不少人以為只要某些經濟的條件出現變化,如果是對樓價構成短期的影響,政府便要出手調整政策以穩定樓市。曾經有一段時間,政府也確實是以這種策略來處理房屋政策問題的。結果是未見其利,先見其害,也造成了一些長遠的影響。因此,特首近日說沒有打算調整樓市辣招,顯然也是一個頗為合理的決定。 香港理工大學社會政策研究中心主任

2015-09-30

「人口政策」還包括很多其他重要內容,前幾篇文章只集中討論了德國近年在默克爾總理領導下,如何扭轉了過去的政策及社會慣性,在最關鍵的人口問題上作出了突破而且還取得明顯的進展。這一點對香港的人口政策應該甚有啟示性。 香港討論人口政策問題已經有十多年,去年政府發表其最新的報告時,除了重彈「人口老化問題嚴峻」、 「生育率偏低」、「部分環節勞動力不足」這些老調外,政策上依然裹足不前。面對人口老化及高齡長者人數倍升,如何搞好退休保障及強化家庭照顧?如何加強長期護理照顧及為可以預計的護理開支增長作合理的融資安排?政府都令人失望地方完全沒有作出具前瞻性的建議。 香港長年都有穩定的新移民為本地的人口注入新血,但作為新移民主要來源的單程證制度,為香港注入的人口質量近年有持續下降的趨勢。單程證制度難以廢除應該沒有大爭議,但在制度的基礎上作改善,例如加入計分制及其他優先入境安排,或如何為二十多萬「雙非父母」的孩子作來港的前期準備工作,也應當是一個十分重要的政策思考方向。除此之外,近年的中港矛盾也令輸入優才措施受到一定程度的影響;香港經過長年特殊的發展歷程和經驗,也已經形成一個獨特的社群文化環境,如何處理本地人及新來港人士間的融合問題,也應該排除議程之上。德國人的排外心態比香港有更深厚的的文化及歷史基礎,近年在政府的連串措施及持續努力下,尚且能夠慢慢改變過來。香港作為一個移民城市,近年的排外情緒卻反而高漲,政府是不是完全沒有責任?政府又是不是對此完全不能有所作為? 香港婦女的平均生育率長期偏低,生育環境負面而且有變壞的趨勢,長期低生育的生育文化經已形成,政府對此也是不求有所作為。談到鼓勵生育時,除了以低貶的口吻說新加坡的各種措施「也不見得有成效」之外,自己又提不出甚麼更好的方案。如果政府放眼看遠一點,德國的經驗卻偏偏說明,透過結合財政鼓勵及優化生育環境的措施,就算是持續四十多年,背負着沉重歷史包袱的低生育文化也不是不能夠扭轉的。在這些問題上,領導人的信念、決心和長遠視野十分重要。外地的經驗,也有不少是值得香港政府參考及借鏡的。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2015-09-25

默克爾上任總理伊始,便決心扭轉德國長期保守被動及反移民的人口政策。至今十年,促成了一些明顯的改變。單從數字上看,因為長達四十多年的負自然增長率,德國的總人口仍然在下跌,由2005年的8250萬,至2014年底只剩下8090萬,減少了160萬人。 但在同一段時期,非德意志裔的外來人口數,由1500萬上升至1640萬。換言之,德國裔的人口其實總共減少了近300萬。外來移民增加140萬,抵銷了德國人口流失數目的近半。 吸納新移民作為人口政策的中短期策略,已經產生了一些正面的作用。默克爾政府的移民政策比過往放寬,雖然國內仍然存在對外來人的抗拒情緒甚至歧視,但政府致力增進國民對移民的認識,也讓國民明白到外來人口對德國經濟及社會的貢獻。到了近年,主流的政黨及政治人物已經很少以操弄族群的議題作政治對抗手段了。這一點對德國能否繼續維持中短期、甚至長期對移民開放門戶的策略十分關鍵。    不過,德國跟美加澳等國家很不一樣,它是一個民族國家而非主要由移民組成的社會。美國澳洲等地尚且長期需要面對族裔矛盾的問題。要在德國透過大量引入新移民來維持人口增長,所面對的困難及複雜性便不難想像了。因此,以各種政策措施鼓勵國民,包括「國民化」了的外來人口多生育仍然是人口政策的長遠目標。要扭轉長期形成的低生育文化並不容易,但最近幾年也開始見到政策產生效果的苗頭。德國婦女的平均生育率由2005年時的1.39,上升到2014年的1.47,數值上的轉變可能不太大。不過,德國從1991年至2006年,平均生育率都未試過達到1.4。從2007年開始,已經連續八年在1.4之上了,而且是處於緩慢上升的趨勢中。近年的調查,也顯示德國人整體的生育意願正在提升。因此,政府的評估也越來越樂觀,認為在未來兩至三年內,德國婦女的平均生育率有機會提升到1.6或以上。    要作個總結的話,可以說默克爾的人口政策在中短期策略上已經產生了作用,對新移民的負面態度也逐漸在改變。長期促進生育的策略,也似乎轉向樂觀。如果這些趨勢持續,德國嚴峻的人口處境看來仍然不是沒有機會慢慢改善並得以舒緩的。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

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