社政聯想 - 鍾劍華
2016-03-11

醫療衛生政策改革的第四個課題,是要為服務作出一個合理、可承擔、又可持續的財政安排。醫學及醫藥的發展提供了更多的可能性,有更多醫療手段可供選擇。但問題也隨之而來,醫療衛生服務的成本上升,服務日趨昂貴,誰要為醫療開支埋單?融資問題可以說是醫療政策討論中的重中之重了。 簡單而言,支付醫療費不外乎幾個主要方法。首先是由政府以稅收來支付。到了今天,在各種條件的交互轉變下,除非整個社會願意降低要求或放棄一些選擇,單靠這個方法已經難以負擔醫療衛生機制的營運了。其次,是由病人自行承擔醫療開支。很明顯這不是一個有意義的政策選擇,除非社會願意看見很多病人平白失去得到治療的機會。也有些國家,例如新加坡,立法規定國民要向法定的個人醫療儲蓄戶口供款,以支付指定的醫療及護理開支。這方法很明顯也不能承擔昂貴的醫療費。第四個方法是透過某種集體風險分擔的安排,為醫療開支籌集資金。簡單而言就是設立醫療保險制度了。這一個選擇又可以分為多種不同形式。可以像美國,讓國民自行決定是否向私營保險機構安排醫療保險;可以像瑞士,透過政府立法,強制每一位國民都需要向指定的保險公司購買不低於法例規定水平的醫療保險;也可以仿效德國或台灣,由政府承辦社會醫療保險,規定國民定期向保險基金供款。 這些不同的融資方法,也可以合併使用,以達致期望中的效果。日本便是社會醫療保險與國家撥款並行的制度;新加坡則使用強制性的醫療儲蓄,加上法定醫療保險及個人部分承擔的合併醫療融資方案。  香港政府自從1993年便提出要改革香港的醫療融資方法。二十多年來,諮詢文件出了一大堆,始終無法說服市民。期間醫療開支已經增加了近五倍。由此可見,改革醫療融資制度難度是十分大的。 香港理工大學社會政策研究中心主任周三、五刊登

2016-03-09

醫療改革的第三個主要課題,是要為公營和私營服務的比重找出一個合理的平衡點。當絕大部分病人都向政府取服務時,服務質量便只能維持在基本的水平,甚至會難以避免地下降。隨着人口結構及疾病模式的轉變,對公共財政也構成沉重的壓力。香港今年的公共醫療開支上升至570億元,但醫管局的經常性開支卻需要削減2億5千萬元,有一些專科服務的輪候時間竟然需要兩年以上。出現這個矛盾現象,不外是公共財政撥款的增幅仍然追不上不斷上升的服務需求。英國國民保健服務的經費年年上升,人均開支已經比香港高3倍,但這個財政年度仍需面對230億英鎊的財政缺口。如果一個社會的醫療資源只集中投放於維持基本服務,也會對技術更新及醫療研究造成嚴重的制約效果。 私營醫療因為有利潤誘因,對提升服務、技術創新、醫藥研究及引入新器材,都會有較大的刺激作用。但過度依賴市場,也會造成嚴重的問題。在美國,政府的政策角色缺位,造成過度依賴保險市場及私營醫療服務。現時美國仍有4,000萬人沒有醫療保險,一般的診斷與治療還可以勉強應付,但一旦遇上重病,便會無法負擔高昂的醫療費,有病得不到治療的現象十分普遍。有保險安排的則會有濫用醫療程序的誘因,令保險費年年上升,也令原來應該投放在直接服務上的資源,大量耗費於各種行政及審查程序上,造成嚴重的醫療資源浪費。 因此,為公營服務及市場找一個合理的平衡點十分重要。在香港,公共醫療承擔了超過九成的住院需要,一般性的門診也佔去四成,明顯是過度依賴公營服務。供應追不上需求,服務水平也在下降。過去幾年,政府推動市場參與並不成功,有幾幅撥出來發展私營醫院的土地更是無人問津。近年唯有加強公私營協作計劃,希望把更多病人導引至市場,但成效也不顯著。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2016-03-04

醫院管理局成立之後,香港的醫療衛生體制在行政上便分割成為兩個部分,行政上相對獨立,職能上卻是緊密相關,互相配合。醫院管理局負責「醫院服務」的行政管理及服務安排;衛生署則負責「基層健康服務」。所謂「基層健康服務」的範圍很廣,簡單說,即包括所有非住院的醫療衛生工作,例如各級診所的門診服務、母嬰健康院、牙科保健、防疫工作、健康教育等等。這一個職能劃分除了是行政管理的改革之外,也反映了醫療衛生體制改革的第二個主要問題,即是要為「醫院服務」及「基層健康服務」找一個合理的平衡點。   一向以來,醫藥發展的基本哲學是「治療為本」,服務的重點往往在於醫院。當人類社會的主要健康風險是傳染病時,這一種傾向便特別明顯,也可說是合理。但隨着疾病模式的轉變,最大的健康風險是與生活方式及健康行為相關的時候,到有病才往醫院治療,可能已經為時太晚,長期病患的增加也令這種服務模式的成本急升,長期難以負擔。   如果能夠及早預防疾病的發生、為疾病風險作防疫注射或早期篩查、推動健康教育、在病患早期提供及時的門診服務,入住醫院的機會便可能大幅度降低。這除了可以減少發病的機會及減輕病人的痛苦之外,還可以降低整體醫療的開支,因為住院服務的單位成本在一般情況下都比基層健康服務的單位成本高很多。   差不多所有地方的醫療改革,現時都會強調把更多資源投向基層健康服務,以預防疾病;早期診療以減低病人的住院需求;或讓病人可以早一點出院,再交由基層健康服務來跟進支援。在政策上,香港政府也持這一論調,也發表過好幾份基層健康服務的文件。不過現時的情況並不理想,香港的醫療衛生撥款仍然極大比例地投放於醫院;基層健康服務的某些環節也落後於其他地方。

2016-03-02

一般而言,醫療衛生政策的改革主要圍繞着四方面。逐一簡單介紹一下。  首先是透過管理改革來提升整體服務的效益。醫療衛生服務體系龐大,涉及很多不同專業,保持部門之間的協作暢順,可以提升效率,減少服務流程的停頓及輪候時間。加上涉及的專業技能及器材昂貴,提升效益可以更有效運用公帑,可以減低病人承擔的醫療成本,有限的資源也可以服務更多人。微觀層次可以透過流程設計,引入各種現代的管理方法來達致。有些情況下,也可以全面改變整個公共行政管理的模式,令政策可以更有效地得以落實。  醫管局成立之前,醫療衛生服務由「香港醫務衛生署」統其成。到了七十年代後期,因為擴大服務造成體系膨脹,在管理及服務操作上都出現了很多問題。例如病床長期不足,在醫院病房及走廊加床的情況普遍存在;工作流程及各方面的協作不能配合需求的不斷上升;當時的「公立醫院」及「津助醫院」獲得的資源嚴重不均,卻要承擔同樣的政策任務,影響了服務隊伍的士氣。後來政府委托一間澳洲的顧問公司對公共醫療衛生體制作出了全面的檢討,於1985年發表了報告書。建議全面改革醫療衛生服務體制的管理安排,把醫院服務及衛生服務分開。  香港政府接受了報告書的建議,對醫療衛生制度管理作出全面改革。1990年以「醫院管理局條例」為基礎成立醫院管理局,1991年接收所有公立醫院及津助醫院統一管理。原來的「醫務衛生署」則改組為「衛生署」(圖為衛生署標誌),負責基層健康及保健服務。這一個公共醫療衛生服務的管理架構,便一直沿用至今。醫管局成立之後,上述問題確實有所舒緩,服務質素也持續有改善。但近年同樣是因為體系膨脹及服務需求上升,一些以前的問題再度出現。如何處理這些重新出現問題及應對新的挑戰,將是醫管局未來幾年的艱巨任務。  香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2016-02-26

根據剛發表的財政預算案,這個年度醫療衛生的經常開支已經升至570億元,佔政府經常開支百分之十六點五。十年前的開支只是300億元,十年間的增幅超過九成,在各個政策項目中增幅是第二高;如果以20年來計算,更是增幅最高。 除了經常開支,政府另外已預留了2,000億元的專款承擔,讓醫院管理局靈活規劃未來十年的醫院發展、改建、擴充、和更新醫療設施。政府也會向醫管局撥款100億元設立基金,讓醫管局以投資回報加強推行公私營協作計劃。政府還會另外向中文大學提供40億元貸款,發展一所非牟利的私家醫院。單看這些數字,便可以得知香港的醫療衛生服務涉及龐大的開支,持續的大額投資及長遠的政策承擔。 立法會議員鍾國斌在一個電台節目中慨嘆,就算政府作出這樣龐大的撥款,也不見得可以有足夠的資源去配合這些發展項目,單是醫生人手不足問題便不容易解決。如果有人提問,香港的醫療衛生服務如果要持續發展提升,又或者要作出改革,改革的重點應該在哪裏?對於這個問題,十個人可能會提出十一個不同的答案。香港黃金五十的創辦人林奮強先生可能會說,應該大增撥款投資多建醫院;鍾國斌議員可能會說,應該加快醫務委員會的改革,並引進更多海外醫生;前特首曾蔭權先生可能認為,應該把香港的醫療服務產業化,推廣醫療旅遊以增加收入;現任財政司長曾俊華似乎傾向相信,引入更多私營市場的參與會是個出路。他們究竟誰對誰錯?誰人看得準確?找十個人來問一問,可能同樣也會得出十一個不同的答案。 醫療改革之難,正是在於制度上的多元與複雜性,說要改革就即見千頭萬緒,也人言人殊,要找出個準確的切入點殊非易事。話雖如此,有幾個關鍵的問題,還是世界各地的醫療改革普遍都需要處理的。下次談談這幾個主要問題。 理大學社會政策研究中心主任

2016-02-24

「制度依賴」是令醫療改革十分困難的一個主因。對於一般市民來說,醫療涉及健康生死,除非問題大得再難以忍受,很多人都不願意面對改革帶來的不確定性。近年香港的醫療體制問題多多,服務質素明顯下降、醫療事故頻生,輪候服務的時間越來越長。春節期間,竟然要花上15個小時來輪候急症室服務(圖)。專科服務也長期嚴重供不應求,某些環節要輪候經年。偏偏市民已經是吃慣了醫療的免費午餐,提出要作制度性的改革,會引起市民的不安、懷疑、甚至抗拒。英國的國民保健服務也是面對大致相若的困境。  體制內的持份者,往往也是醫療改革難以推進的一個主因。醫療衛生是一個知識技術密集、科技密集、資源密集的領域,涉及不同專業及界別。任何改革都可能會牽一髮而動全身,改變責任及利益分配,觸動不同人的神經,因而難以獲得各方面的一致支持。美國沒有一個合理的國家醫療體制,十分依賴市場。全國三億人口中,幾年前竟然有5千萬人完全沒有任何醫療保險覆蓋。有多少人會想像得到,強大如美國,每年竟然有幾萬名病人因為沒有保險,又因為承擔不了昂貴的醫療費,因而要挺而走險,乘坐大飛往古巴治病。一般美國人,也埋怨醫療保險費不斷上升。這樣的狀況怎能不作改革?話雖如此,過去二十多年內提出過的兩次改革建議,都同樣受到醫療集團、藥物企業、保險業界、醫護人員及病人組織的強烈抵制。 香港的醫療改革同樣面對過這樣的困境。政府在1997年曾經聘請一個來自美國哈佛大學的醫療經濟顧問團隊為香港的醫療體制把脈,兩年後的報告提出了一些十分大膽的改革建議,結果也是受到香港各界群起而攻之,最後免不了被束之高閣。近期,就連在醫委會內多加幾個界外代表或引入少數海外醫生之議也阻力重重。醫療改革之困難可見一斑。香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2016-02-19

戴卓爾夫人推動改革英國的醫療制度,到她下台時仍未能成功。那個年代,國民保健服務的開支雖然不斷上升,但在英國國內及國外仍有不少人視之為最完美的醫療制度,人民抗拒改革也許還是可以理解的。但原來在美國要改革醫療制度也同樣困難。美國的醫療科技世界領先,藥物研發也執世界牛耳,偏偏卻是連一個具規模的國家醫療體制都欠奉的先進國家。不少人都認為,美國作為世界第一線的國家,只有一個第三世界水平的醫療衛生體制。半個世紀以來,改革之聲也不時響起。 有可能在明年成為美國歷史上第一任女性總統的希拉莉,在1993年時作為第一夫人,便獲得總統克林頓的付託,領導工作小組對醫療改革作研究,提交的報告書也列出了詳盡的改革建議,被稱為HillaryCare。不過,因為涉及的改革扺觸了當時很多醫療持份者的利益,醫療機構、藥物研發集團、保險業界等紛紛起來反對。總統克林頓為了保證競逐連任時不致有差池,唯有在翌年放棄改革方案。到了2008年,奧巴馬競逐總統寶座時的其中一個主要政綱,便是要改革美國的醫療體制。奧巴馬最後高票當選,不少美國人都認為是半個世紀以來改革其醫療制度的黃金機會。奧巴馬上任後,確實提出了其「奧巴馬保健改革方案」(ObamaCare),主體的「醫保法案」雖然於2010年獲國會通過,但卻不斷受到各方的挑戰和抵制,甚至興訟至最高法院。其他相關的配套改革提案大部分也都未能獲得國會的支持。看來要在奧巴馬餘下不足一年的任期內全面落實的機會微乎其微。  英美兩國意圖改革醫療的經驗,說明了一個十分有趣的現象。要改革一個曾一度被視為全球最佳的醫療制度固然不容易,但原來要改革一個被視為最差的制度也同樣困難。明乎此,香港政府二十多年來多次說要推行醫療融資改革都未能成功,可能也不應該予以深責了。 

2016-02-17

繼續談醫療衛生政策。醫療衛生政策之目的就是透過公共政策及行政安排,去發展,組織及提供適度的、可承擔的、可持續的醫療相關的服務,以保障人民的健康。政策也必須因應轉變中的需要及健康環境作出調整及改革。 現時世界很多國家都說要改革醫療保健制度,但談起來時總是千頭萬緒,要實行起來也是困難重重的龐大工程。在概念上,醫療衛生政策是一個所謂「墮性」或「慣性」很強的政策範疇。一旦政策的模式及相關體制形成,要作出實質的改變會十分困難,可能是體制內部不同環節出現阻力,也可能是體制外的受眾或社群抗拒變革,令改革難以有效進行。 英國的醫療衛生體制,雖然仍有很多人視之為最公平的制度,但近年出現各種問題,包括服務質素下降、發展滯後,資源不足等等,受到多方面的抨擊。近年各種問題更頻密地發生,開始動搖英國國民對制度的信任。究其原因,主要還是沒有適時進行必要的改革,令整個制度跟不上社會轉變的步伐。其實,英國說要改革醫療體制已經三十多年,但過程並不順利。   保守黨於1979年上台後,首相戴卓爾夫人對英國的各種社會政策進行了大刀闊斧的改革,在不少環節都能取得進展,偏偏在國民保健服務上就舉步維艱,鐵娘子不甘罷休,於1988年突然提出要全面檢討醫療制度,翌年就連續發表了兩份醫療改革的白皮書,引起廣泛的抗議浪潮。後來英政府要全面開徵「人頭稅」,其中一個理由也說是因為要繼續承擔國民保健服務。這進一步令執政保守黨的民望節節下跌,黨內高層為了保持執政地位,唯有倒戈把戴卓爾夫人的黨魁位置罷黜,令她首相也當不下去,這個政治危機解決之後,改革醫療的步伐也慢了下來。  除了英國之外,美國在過去二十多年曾經兩度意圖進行醫療改革,也同樣不能順利推展。下次續談。  香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2016-02-12

新春伊始,先恭祝各位讀者身體健康,萬事勝意。本來是要繼續談醫療政策的,但年初一晚在旺角發生了嚴重的警民衝突,先借此角落分享幾點感想。 暴政衍生暴力回應,歷史早已不斷重申這一點。當和平理性非暴力的抗爭一再被證明是沒有效果時,暴力回應是很難避免的。主觀價值上,我不願看見有人選擇走上這一步,特別是年輕人。但理性分析告訴我,這一發展可能已經變成難以避免。因此,只能勸喻不再有耐性忍受香港政治現況的年輕朋友小心謹慎,萬事應先以個人及其他人的人身安危為念。不能輕易採取暴力,一旦訴諸暴力,反建制運動的道德力量便會大打折扣。一旦放任暴力,便很難自拔回頭。未到窮盡所有想像力能及的可能性之時,不應輕言要以暴力回應。行動的參與者自身負上了一定的風險,輕則受傷、被打;也可能會被檢控,被秋後算帳,人生會背上一個揮不掉的檔案。 話雖如此,在行動進行之時,大量偶發的、難以預計的元素會令暴力行為難以完全避免。正因如此,有人說今次「太暴力」,我也同意這次有不少跟暴亂相似的元素。但不要忽略一點,雖然確有幾位新聞工作者不幸受傷,所有因這次所謂「暴亂」而受傷的,不是警察便是行動的參與者,還都是對弈雙方的人馬。這證明所謂「十分暴力」,還是留在行動的主要範圍之內。行動參與者必須小心保證他們的武力回應不會傷及無辜。於騎樓底放火,或打破路旁車窗這一類行為絕對不能做。就算是你的對手,也應要進退有度,留有一手。 政府如果還有一點點的道德良知和起碼的反省能力,當知造成今天的局面,政府責無旁貸。當政府把手指指向示威者說他們是暴徒之時,其實同時有四隻手指是指向自己。對社會危害最深的是「制度性的暴力」,政府不能繼續撕裂社會及擴大對立,不能不斷作違反市民意願的事,也不能不斷挑戰市民容忍的底線。

2016-02-05

香港在開始發展全民保健式的醫療衛生制度時,面對的情況跟現時差異很大。早年的人口還比較年輕,主要健康威脅是傳染性疾病。西方醫療哲學那種對抗性治療方式,處理傳染病的效果也比較理想。隨着人口老化及及生活方式的轉變,香港社會的健康環境及疾病模式也已經慢慢轉了型。現時主要的健康風險是退化性的、或跟機能轉變而造成的問題,例如與心血管相關的疾病或腫瘤。對抗性治療對這些問題的成效便十分有限。 不過,西方醫療體系在技術更新及藥物發展上仍然有長足的發展,這便造成了一個十分弔詭的處境。醫療體系能夠提供的治療手段更多元化,科技及專業服務的含量也更大,成本也更昂貴。但面對現時的主要健康問題,治療及醫藥在很多時都不足以完全治愈病患,各種醫療程序卻可以讓病患者透過醫藥、護理及復康手段長時間與病患共存。 在這情況下要由政府負全責,向所有人提供全面的醫療衛生服務,涉及的資源會是如何巨大;要政府有效管理日益龐大的醫療衛生體系,任務又是何等艱巨。國民保健服務制度明顯不足以面對今天轉變中的疾病及健康環境,勉強堅持,政府的財政承擔難免會不斷加重,行政管理變得更官僚化,服務發展也很難追得上不斷上升的需求和期望。結果便是服務質素難以維持,甚至倒退;面對越來越多的病人及平均更漫長的照顧年月,醫療衛生服務資源的分派便難再以病人為本,甚至變得程序化及非人性化,輪候服務的時間也只會不斷延長。除非政府有能力不斷增加資源投入,上述現象都難以避免。 凡此種種,正是英式醫療體制今天面對的核心問題。這也正是筆者之前說過,能否有效改革是光榮往昔與現實需要的角力。香港的醫療衛生服務體制,不也正是處於這樣的一種停滯、甚至是倒退,而又改革不前的樽頸位置嗎? 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2016-02-03

雖然說福利國家模式的「國民保險服務」制度近年似乎給「社會保險模式」的醫療體制比了下去,但在理念上,這一種制度仍然有一些難以否定的優點。最明顯的是能夠達致高度的公平性。普及而免費的教育,一般仍然有年歲及年期的限制;社會房屋制度就算在福利國家體制之下,都必然會設定一些基本的收入及資產限制條件,做不到人人有份。英式醫療衛生制度則體現了國民公平及基本的社會權利。不論身份、貧富及收入高低,國民有需要時都可以得到免費的、或可以承擔的醫療衛生服務。香港目前的醫療衛生政策也是以此為目標。雖然開支不斷上升,政府還是要不斷強調:「沒有人會因為負擔不來而得不到應有的治療」。這已經是一個政府跟市民確立了的社會契約,香港政府在過去20多年提出了很多個不同的醫療改革建議,但都不能扺觸這個底線。很多國家不能放棄這種制度,原因就是難以否定「公平」這個崇高的政策效果。 這一種制度的另一個優點,是可以讓政府全面規劃服務的發展及醫療衛生資源的配置,以達致最大程度的規模經濟效益。香港政府於1974年提出的「香港醫療衛生服務的進一步發展」白皮書,把香港分為四個區域來配置醫療衛生資源。每一區都有一所資源最多、設備最先進、人才最鼎盛的龍頭醫院。然後就根據人口,配置一所或多所地區性的分區醫院。在這些醫院之下,便是不同數目的專科醫院、綜合分科診療所、專科診療所、普通門診、母嬰健康院等等。在概念上,這可以最有效組織及運用昂貴的及稀有的醫療資源及組合專業醫療隊伍,市民的健康及醫療需要也因而可以得到最有效的保證。到了今天,醫管局及衛生署已經分了家,但醫管局轄下的7個「醫院聯網」,或衛生署的服務發展及資源配置,仍然明顯保留了當年規劃時的意念。 周三、五刊登

2016-01-29

兩年前,一個英聯邦基金會的智庫組織研究了11個西方國家的醫療衛生服務,結論是英國的制度表現最好。這正好符合在英國還有很多人認為這制度仍然是「英國的國民驕傲」這一種信念。不過,另一個以瑞典為基地的國際研究組織,剛於1月26日發表了一份「歐洲健康服務消費者指標2015報告書」,得出的結論便很不一樣。該組織以48個指標來衡量歐洲35個國家的醫療衛生體制及比較其服務表現。結果荷蘭得分最高,達到916分,英國只得736分,排名第14位。 報告認為英國的國民保健服務在很多方面的表現只屬平庸,與歐洲其他相對較為富裕國家比較,排名更只屬包尾。在英國前面的,包括荷蘭、德、法、瑞士和北歐四國等,英國的排名只能高於東歐及其他西歐次一級別的國家。報告認為英國醫療體制的服務水平一般,病人輪候時間太長,緊急服務遠遠追不上需求。另一方面,服務過度依賴政府撥款,很多病人得不到應有的藥物及治療程序,應對重病及臨終病人的照顧上更有多方面的不足。報告書同時指出英國制度的官僚管理文化也嚴重影響國民保健的服務質素。在醫生與人口的比例上,英國更排名在28位這較落後的位置。 該組織在過去11年都作出同樣的比較研究,英國的排名從來沒有打入過頭十名。根據該組織的結論,以社會醫療保險為基礎的「卑斯麥式健康體制」,整體表現比「福利國家」模式的「國民保健服務」表現卓越得多。現時仍然保持着英國式體制的其他國家,例如西班牙、意大利等等,排名全都不理想。近年在英國國內要求改革國民保健服務的呼聲此起彼落,但高呼要捍衛這種個制度的聲音也十分強大。可以說,這是光榮往昔與面對現實及未來的角力。香港的醫療體制延伸自英國,面對不少頗相似的問題,也正是處於停滯與改革的樽頸。 周三、五刊登

2016-01-28

上周說到香港醫療衛生開支的不斷膨脹,跟現時的服務體制有關,這體制又與英國這前殖民地宗主國頗有淵源。二次世界大戰結束之後,英國表明會成為「福利國家」。其後於1948年成立「國民保健服務」(NHS)制度,是確立其福利國家體制的重要里程碑。這制度把醫療衛生服務視作全民共享的一項社會福利,也是基本的公民權利。因此,服務要遍及全民,不設資產入息審查,象徵式的劃一收費;資金主要來自政府的一般性財政收支帳,無需專項徵稅,國民也無需供款。政府是政策制訂者,同時提供資金,也直接管理及營運服務。到了今天,不少英國人仍然視這一制度是「英國國民的驕傲」。   如果有人問,香港哪一項社會政策最能夠反映或保持殖民地的政策特點,答案肯定是香港的醫療衛生政策。當年作為英國的殖民地,香港沒有跟隨英國成為一個福利社會,但在六十年代開始,差不多是把英國的醫療衛生服務體制逐步移植過來。港英政府在1965年提出了一份香港醫療服務的長遠發展藍圖,但最終沒有落實。到了麥理浩時代,於1974年發表另一份香港醫療衛生服務的長遠發展方案,成為政策及服務發展的框架,跟英國的「國民保健服務」體制有很多相似的地方。在這個基礎上,政府的醫療服務承擔日漸擴大。政府在90年代初成立的醫院管理局,把所有政府公立醫院及資助醫院劃歸該局統一管理。醫管局在性質上是一個非政府的獨立法定機構,但資源差不多完全來自政府每年的財政撥款。因此在客觀效果上,這一安排只是把服務整體的管理統一起來,卻沒有減少政府在政策及財政上的承擔。換言之,醫院管理的行政改革不但沒有減低香港醫療服務的公營屬性,反為加強了整個醫療衛生體制的社會化程度。因此,今天香港的醫療衛生服務體制仍然保留了國民保健服務的大部分特點。 香港理工大學社會政策研究中心主任 / 周三、五刊登

2016-01-22

過去三十多年,世界各地的社會政策都受到「新保守主義」思潮影響,在全球化的趨勢下,經濟領域的競爭不斷加劇,西方福利國家都免不了要削減各種福利開支,形成一個「福利後撤」的大潮流。世界各地的政府競相削減社會福利;「社會房屋」的規模在逐步縮小,向房地產業讓出空間;就連教育也在不同程度上市場化。但在這個大潮流下,各地政府的醫療衛生開支,卻反過來有不斷上升的趨勢。 以瑞典及加拿大為例,醫療衛生開支便高達國民生產總值的兩成。 香港不是一個福利社會,回歸前殖民地政府講的是「積極不干預主義」;特區政府初期強調的是「大市場、小政府」;今天梁振英所謂的政府要「適度有為」,所指的主要還是房屋政策及經濟發展,不包括醫療衛生。話雖如此,正如上次所說,香港的公共醫療衛生開支在過去二十多年其實是上升了五倍半,以增長幅度來說,冠絕其他政策範圍。究其原因,大致上也是與其他經濟發達地區及富裕社會差不多。 首先是因為人口老化加快,大幅度增加了跟老齡相關的各種病患治療及護理照顧需求。其次,是隨着社會富裕,疾病的模式也在轉變。因為生活方式及各種原因,長期病患的比率不斷增加,甚至向較年輕的組群蔓延,這也大大增加了公共醫療服務的壓力。再者,因為經濟及社會的發達,醫學知識及相關技術不斷提升,治療疾病的手段也變得更多樣及多元化,代價也難免會更高。而且,在經濟水平提升之後,一般人對健康的意識及對病患的警覺性也會不斷上升,進一步增加了對醫療衛生服務的期望。在這些因素交互影響之下,就算各地政府說要減輕政策承擔,在醫療衛生服務上的開支仍然難免會節節上升。香港醫療衛生開支的不斷膨脹,首先也是因為這些因素,其次也跟香港的醫療衛生服務體制有關。 香港理工大學社會政策研究中心主任/周三、五刊登

2016-01-20

醫療衛生政策並非梁振英幾年前爭逐特首寶座時的主要施政焦點,其任內的四份施政報告也不曾以醫療衛生作主打。不過,繼去年的施政報告落實了啟德醫院的計劃後,今年也提出了「十年醫院發展藍圖」。預計未來十年,政府將需要動用二千億元來落實相關的發展項目,主要包括增建醫院、增加病床、及重建部分已經較舊型的醫院。 其實,就算不計算這些大項目,醫療衛生政策面對的問題也是十分值得關注的。特別是開支的持續高速增長,隨之而來的是政府的財政承擔及可持續性問題。在今年施政報告發表之前不久,負責醫療政策的高永文局長已經明確指出,討論多年的「自願醫保方案」將難以在今屆政府任期內落實,就連預計的下一步推進醫療融資改革的工作時間表也沒有提出。換言之,香港社會在可見的一段時間之內,都不會有新的財政安排來增加醫療衛生服務的收入,政府如果不能為醫療衛生政策開拓新的資金來源,原來由政府一力承擔的服務模式肯定會令公共財政百上加斤。 現時政府每年花在醫療衛生服務上的經常性開支達五百多億,與社會福利服務的開支差不多,仍然少於共用掉七百億元的教育政策。最近一兩年,醫療衛生開支甚至被社會福利服務超越,主要原因是近幾年政府增強了各扶貧的力度,特別是在社會保障內加入了「長者生活津貼」。不過,在九十年代初醫管局剛剛成立的時候,醫療衛生的總開支還不到一百億。換言之,在二十多年之間,開支增長了達五倍半,主要的增長是在用於撥款予醫管理負責的「醫院服務」上。可以預見,隨著人口的老化及長期病患的增加,這一塊的醫療開支將會繼續急速膨脹。這一趨勢延續下去,不消另一個十年,醫療衛生幾乎可以肯定會超越教育,成為開銷最大的公共政策。香港社會能夠承擔嗎?

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