社政聯想 - 鍾劍華
2016-12-16

1973年，政府接納了以「家居照顧」作為安老服務發展的目標。其後，把這個理念稍作調整，稱作「社區照顧」。直到今天，這一個原則仍然是安老服務發展的整體目標。所謂「社區照顧」，就是要盡量把長者留在社區中生活安度晚年。透過各種「社區支援服務」令他們可以在一個熟悉的社區，與自己的家人及相熟的社群保持聯繫，參與社區生活，非到沒有其他選擇便不要入住安老院舍。 這說法陳義理想，也十分可取，但諷刺的是，香港長者入住院舍的比例卻仍然偏高。幾年前，政府委託香港大學一個研究團隊就「社區照顧服務」及「院舍照顧服務」分別進行了研究，報告說香港長者入住安老院舍的比例較世界各地高。 現時，超過6%的長者要在各級別的安老院舍生活，還有超過2萬人在輪候分配宿位。這個比例較歐美國家的4%至5%高出兩個百分點，比起亞洲其他地區也是偏高，與日本比較，更是高出了兩倍多。為甚麼強調社區照顧已達40年，政策的效果卻似是背道而馳？ 原則上，香港肯定是一個華人社會，說孝道精神源遠流長這一點也怠無疑問。問題是香港作為一急速發展變化的社會，能否長期維持這種社會價值便很值得懷疑。面對新觀念的衝擊，政府是不是有足夠的著力去維繫及進一步發揚這一種價值也十分重要。 如果確認香港社會有很多元素可能會令這種精神慢慢淡化，政府一方面可以思考如何透過各種政策制度來鞏固及提升家庭照顧的能力，維繫這種既有的社會秩序；另一方面，社會也應該早為之計，作出合理的政策部署，而不是到今天才驚覺這個講了幾十年的政策目標，根本就經不起時代巨輪的考驗。 對未來的轉變缺乏洞見能力，往往是政策出現偏差的主要原因。香港安老服務的發展政策正是如此，而累積了40年下來的政策偏差，代價也主要由長者承受。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2016-12-14

既然對人口老化現象這麼早便有警覺性，為甚麼香港的安老服務政策今天問題會如此嚴峻？可以說，從一開始，政策的發展便作出了錯誤的假定，而且一直未有從這個假設中走出來。如果不能從原來偏差了的立足點、起步點及路徑上走出來，隨着時間的推延，偏差只會更大，要作出調整的力度與資源也只會更高，走回正路的難度也只會越來越大。香港今天在安老政策及服務上的困境正是如此。 1973年那一份探討人口老化及需要的工作小組報告書，提出了「家居照顧」這個觀念。抽象地看，這個觀念當然不會錯，甚至可說是十分理想。人老了，如果能夠在原來的家庭中子孫盈膝，得到照顧和奉養，肯定是傳統文化中的理想境界了。當時提出這個觀念，也是呼應了1965年時政府發表的第一份社會福利政策白皮書《香港社會福利的政策與目標》。那份白皮書認為，香港是一個華人社會，有幾千年的孝道傳統，家庭制度穩健，政府提供太多支援，反而會削弱家庭的傳統職能，結論是政府無需在福利問題上多管閒事介入家庭事務。 當年的殖民地政府不認為有需要改善民生問題。當時大部分人都是窮人，政府做得幾多？管理好這個借來的地方就萬事大吉了。那份白皮書的作用主要是為政府在社會福利上不求作為找些說法。不過，政府的判斷很快便被證明是錯誤的，66年的騷亂及67年的暴動，令政府明白到作為一個外來政權，不在民生事務上讓市民滿意，政府的日子也不會好過。自此，香港政府便積極資助發展各類社會福利服務，完全推翻了1965年那份白皮書的判斷。 1973年那份工作小組報告，在觀念上卻重彈1965年那一份已經被推翻的政策文件內的理念。就算當時的家庭制度較穩健，也不見得是一種可以為長者提供長遠福利保障的自然狀態。但很不幸，這正是香港安老服務規劃的起步點。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2016-12-09

政府這一次對「安老服務」的「長遠規劃」，所謂的「長遠」，其實只是去到2030年。不少人都認為，所謂「長遠」，眼光未免短淺得太令人失望。  就拿統計處的人口推算來看，以2033年為例，到時香港便會有27%的人口是65歲或以上的，人數比今天的117萬足足會高出一倍，達到230多萬。換言之，香港在未來十多年內，會是一個人口極速老化的階段。  如果把眼光再放遠一點，政府去年已經把人口的推算的數字延展到2064年，到時總人口將有761萬，而65歲或以上的比例將會上升到33%、人口的年齡中位數會去到51歲。  單從這些數字已經可以得出結論，政府現在才搞安老服務的長遠規劃，無疑已經太遲，不過也總比不起步好。但既然要展步，又已經掌握了這些推算數據，但仍然只是以2030年作為長遠規劃的年限，可以說是短視得令人難以理解。  香港政府說要為人口老化作規劃，並非始於近年，甚至可以說是有很長遠的歷史。早在1972年，當時的政府已經委任了一個探討未來人口老化需要的工作小組，研究長者需要，並建議如何滿足這些需要。小組於1973年發表報告書，但除了確立「家居照顧」這個服務發展原則之外，因為1974及75年的經濟衰退，報告書內的其他具體建議方案政府都未有跟進。  再到1977年，政府發表了一份〈老人服務綠皮書〉，當時各界反應積極。綠皮書的內容後來成為1979年的〈進入80年代的社會福利白皮書〉的主要組成部份。  到了1994年，政府又發表了另一份〈老人服務工作小組報告書〉，提出了具體的服務發展指標，並對提供的服務質量及相關政策整合作出了建議。  凡此種種，都說明對人口老化作「長遠規劃」有很長遠的歷史，但這段反反覆覆的長遠規劃歷程，似乎沒有為香港帶來有意義及有效的安老政策及服務長遠發展。不禁令人懷疑，新一輪長遠規劃的結果又將會如何。 香港理工大學社會政策研究中心主任 周三、五刊登

2016-12-08

上次提到，行政長官在2014年施政報告提出要為安老服務發展作長遠規劃，因此委安老事務委員會籌劃一個「安老服務計劃方案」。安老服務委員會接了這個任務之後，委聘了香港大學的顧問團隊向持份者收集意見及草擬報告書。有關工作分三個階段來進行，第二階段的討論文件剛於不久前發表，諮詢過程目前仍在進行中。  不少社會福利界及安老服務業內人士讀完那一份討論文件之後，都慨嘆多年來提出的問題及對服務發展的意見，都沒有得到重視，更遑論要落實甚麼長遠有效的安老政策。到了今天，仍要把這些議題重新再諮詢及討論多一次。也不知道這一個諮詢再諮詢、討論再討論的循環要到何年何月，才有機會令安老政策及服務向前發展多一步。不要說去應對未來急速老化中的人口及相關需要，想在合理時間之內解決嚴重的服務短缺問題、滿足已經出現了的需要、及解決現時服務上各種各樣的操作困難及流弊，已經會是一個工程浩大的工作。  這個專欄談了不少次退休保障的問題，也寫了幾篇論及香港安老院舍服務發展如何走上歧途，導致今日問題叢生，醜聞不斷。最近也談過了香港的「長期照顧護理政策」有多落後及有甚麼工作要急起直追。借這一次籌劃「安老服務計劃方案」之機會，從今天起，在未來幾個星期內談一談香港安老服務的整體問題。  首先要從人口老化談起。根據香港統計處2016年11月份的「香港統計月刊」，2016年中香港人口總數已經達到734萬多，其中117萬已經是65歲或以上，佔總人口的15.9%。毫無疑問，香港已經是一個高齡社會。香港的人口老化並不是新出現的問題，回歸後香港幾分人口政策報告書，都已經反覆對此提出警告。政府統計處的人口推算報告，也一再提出具體數字。到今天才說要為安老服務進行長遠規劃，是不是明顯遲了一些？  香港理工大學社會政策研究中心主任 

2016-12-02

2014年的施政報告中，行政長官提出要就安老服務發展作長遠規劃，委託安老事務委員會籌劃「安老服務計劃方案」。安老事務委員會其後委聘香港大學的顧問團隊，分三個階段向持份者收集意見，以協助籌劃這個「計劃方案」。就著這個問題，容後在這裡作討論。  剛發表不久的第二階段諮詢討論文件，於第37c段中，提了一句說，於長期而言「政府可考慮重新探討不同的安老服務財政安排，包括長期護理服務保險等的供款性儲蓄安排，以供長期規劃和準備」。記憶所及，這是多年來政府或其顧問罕有的一次提出可以研究長期護理保險。雖然只是簡單的一句， 文件往後也沒有詳細的演繹，但這足以說明「長期照顧」或「長期護理」保險，是籌劃長者、殘疾及長期病患人士相關服務及財政安排時，一個再不能不考慮的政策選項。  過去接近兩個月，這個欄目主要都是討論長期照顧政策及相關課題，介紹了日本及台灣的發展，也討論了香港在長期照顧服務發展上要處理的四個主要問題。這篇已經是第十六篇了，也應該是作個階段性總結的時候了。上面引述那份文件的這段話，正好是現階段對此課題的一個總結。  當香港的人口中有超過百分之十五已屆65歲或以上之時，才說要「考慮、探討」設立長期照顧保險，顯然已經遲了很多。但更值得憂慮的，是這個課題長期都未有放進政府的政策議程之內。現在說要考慮研究，仍未確定政府是否接納這個建議。而根據台灣及日本的經驗，由開始籌備到實施這一方案，需時超過15年以上。就算現在即時開始作部署，15年後香港的整體人口中已經有百分之27達到65歲以上了。現在才提出，令這個方案不但可能是救不了近火的遠水，可能連遠火也救不了。無論如何，如果政府能夠接納各界的建議作出研究，總比繼續不作為好。權且拭目以待。 周二、五刊登

2016-11-30

去年底，出席了一個由跨國保險公司舉辦的地區業務發展研討會，談及了長期照顧保險。很多人以為保險業界都不願意政府做太多，如果要搞一些具有社會保險性質的項目，市場參與者都會反對，希望把相關的保險業務留給私人公司來營辦。不過，這一種觀念在長期護理保險範圍卻並非事實。對於台灣將於明年落實推行長期照顧保險，保險業界的反應可以說是頗為正面及積極。 由政府帶頭推動具有社會保險性質的、普及全民的長期照顧保險，一方面可以針對人口老化及不斷增加的長期照顧需要，還可以建構一個平台讓私營服務得以發展，情況就如同日本在落實介護保險制度之後，很多服務都由市場營運者提供一樣。社會保險為人人都準備了支付服務開支的部分資源，持有保險戶口的人士因而也無必要長時間輪候公營服務。只要收費合理，符合制度定下來的水平，市場上的營運者就可以從而得到參與服務提供的機會。而且，保險戶口持有人如果個人條件許可，甚至可以在保險的基數上額外購買一些質素更高的增值服務。只要政府的監管工作做得好，有一個統一的收費標準，市場營運者就可以在規管下得到發展空間，市民也可以多了選擇。 保險業界也可以在社會保險的基礎上，為經濟條件較佳的長者提供增值的保險產品，理論上也是可以針對個別的差異和不同的期望，增加長者的選擇，也可以推動私營長期照顧服務的發展。因此，市場人士不但不反對政府推動長期照顧保險，甚至會認為只要這個基礎奠定下來，就會協助業界作更明確的市場定位，製造更大的商機，對市民也更有利。 結果是否一定如此，當然仍得視乎很多因素。但無可否認，在日本也好，在台灣也好，長期照顧保險制度的落實，確實是為私營服務及市場上的保險機構打造了另一個更實在的發展平台。 香港理工大學社會政策研究中心主任

2016-11-25

今年初，當香港政府進行全民退休保障諮詢的時候，負責的官員不止一次在不同的場合說政府每花五元，便有兩元是用在長者身上，以說明人口老化對公共財政造成沉重的壓力。這一說法看來似是有點水份，現時政府公共開支中用於醫療及社會福利的便佔去了約三分之一，就算全都用於長者身上，也沒有五分之二這麼高。假設其他社會政策項目，例如房屋，有部份都是長者受惠，加進去也應該不致讓長者用去五分之二的公共開支。具體數字可以斟酌，但人口老化確實會造成沉重的財政壓力。正因如此，政府需要為長遠的人口老化作財政上的準備。單以經常性開支來支付與長者福利金、其他福利項目以致長期照顧的支出，不但會造成沉重的經常性財政開支壓力，長遠也難以維持。    長期照顧及相關服務是勞動力密集的操作，而且隨著人均壽命延長，每個人需要依賴長期照顧的年月會不斷增加。可以肯定長期照顧開支會是未來社會服務裏面一個最沉重的部份，如果不及早作出籌謀，後果不堪設想。可能會造成政府的財政危機，有可能掏空政府的盈餘，也可能令有需要的長者及其他殘疾人士因為服務不足而面對更大的困難。   前文都提過，就算在家庭制度相對較穩健的亞洲地區，例如日本及南韓，都已經設立了長期照顧保險，作為長遠為長期照顧服務融資的方法，台灣也會於明年推行這一種制度。香港政府過去二十多年都不斷高唱人口老化是社會發展的挑戰，可是一方面不斷叫狼來了，另一方面卻不願意為這個挑戰作出準備。可能因為醫療融資改革問題還未能解決，政府沒有能力，也不想挑起其他爭議，所以長期照顧保險雖然有迫切的需要，但總是排不上政府的政策議程。一般香港市民也忽略了這個議題，所以「長期照顧保險」這個政策概念甚少成為社會的關注焦點。

2016-11-23

要搞好香港的長期照顧政策，第三個關鍵問題是要保證有足夠的人手願意投入服務，也應該有一個較完整的人力配置及專業發展策略。  長期照顧是一個勞動力密集的行業，要有大量人員為有需要的人士提供各種針對性的及具專業水平的服務。香港的社會服務人手編制，仍然沒有專門的長期照顧職業階梯。現時由社會福利署提供、撥款資助或監管的服務範疇，包括各類社區支援及院舍照顧服務，當然有一些專業隊伍的參與，例如社工、物理治療師、職業治療師、護理人員等等，但為數不多。護士及社工也主要是負責提供輔導及擔當行政工作。其他從業人員絕大部分都無需經過針對性的長期照顧專門訓練。例如在安老院舍內最前線的照顧者，只需要取得一個為期幾個星期的護老員在職培訓課程證書。  這一種人手配置策略，明顯只是希望湊夠人數來支撐服務的基本運作，對服務質量的要求已是其次。也正因如此，行業沒有長遠的發展前景，也沒有甚麼專業發展的階梯，因而難以吸引年輕一代入行。所以各種服務都長期人手不足。特別是各類院舍，大部分都長期配置不足已經是十分基本的人力標準，而且人手流失問題嚴重，有很多私營院舍唯有透過補充輸入勞工計劃來暫時應付人手壓力。  其實也不是沒有年輕人對護老及相關照顧服務有興趣。理工大學便曾經推出一個安老服務專業的自資學位課程，報讀人數也相當踴躍。但畢業後能夠投身這個行業的人卻不多，主要原因是入行門路窄、行業的前景不明朗，薪酬偏低及專業地位不受重視。  服務沒有明確的專業標準，除了窒礙行業的專業發展，也對接受服務的對象缺乏保障。要處理好這個人力、專業發展及服務標準的問題，之前在這裏介紹過的日本「介護制度」是一個十分具參考價值的例子。在這方面，香港實在落後得太遠。

2016-11-18

現時，除了社會福利機構提供的社區支援及院舍服務之外，衛生署屬下的診所都會提供基本的護理支援，但服務對象不單是需要長期照顧的人士，也包括一般需要緊急診治的公眾。衛生署的資源及服務職責也不包括要為需要照顧的人士提供長期的持續照顧。衛生署也會對經醫院治療後出院的長期病患者及殘疾人士提供跟進支援，但通常只限於過渡性的護理，持續性的照顧需要，始終都是社會福利機構的責任。政府也透過衛生署在全港18區設立長者健康中心，服務內容包括定期舉辦講座、為長者進行定期的簡單身體檢查、提供一些基本的支援及對長者面對的潛在健康風險進行監察。 因為在社區中由社會福利機構提供的持續照顧服務不足以應付需求，部分長者及殘疾人士在遇到緊急情況之下，最利便的處理方法便是走向醫院尋求幫助。但如果他們需要的不是治療或醫藥介入，醫院就算接收到這一類「病人」，在策略上都是要盡快安排他們離院，以騰空病床來治療其他更有醫治需要的病人。不過，要在醫院要回到社區，可能又是另一番周折。 有一些長期病患者，治療之後要長期照顧，原本可以離院，但因為未能先安排好社區照顧服務，因而不必要地延長留院期。這情況已是司空見慣，不但浪費昂貴的醫療資源，也可能對長遠的康復造成延誤及損害。 總之，有一些長者、殘疾人士及長期病患者都是為勢所迫，不時要在社會福利、衛生及醫療系統之間穿來插去。這幾個系統也常常會在無可選擇的情況下接收了一些它們不完全能處理得來的個案。究其原因，就是最近這幾次提到的，首先是缺乏一個整合的長期照顧護理政策，沒有一個貫穿全局的服務系統，結果是政出多門，沒有誰可以負全責；其次，是在這狀態下，各類服務都長期短缺，越來越不足以應付上升中的需要。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2016-11-16

因為在政策規劃及服務提供上把長期照顧護理服務一分為二，醫療及社會福利政策都沒有以此作為各自的重點項目來發展。再加上兩個部分的行政及資源承擔已經很沉重，部門內部要分餅仔，長期照顧能夠分到的資源也長期都處於一個較低的水平，結果是兩個部分的服務都不足以應付需求，再加上因為服務缺乏整合，需求在兩個環節之間轉來轉去，造成嚴重的耗費。  以社會福利為例，涉及的長期照顧責任主要由安老服務及復康服務來承擔。在90年代之前，社會福利服務的發展焦點在青年服務上，安老及復康都是第二類別的資助項目，大部分服務都不能取得百分百的全額資助，人手比標準也不理想。政府在70年代中後期定下的安老服務及復康服務宗旨，都是以社區照顧為政策目標。對於長者，政府鼓吹「家居養老」及「社區照顧」，提供的社區支援服務雖然項目繁多，但大都達不到當時「社會福利五年計劃」的配置水平，長期處於服務短期的狀態。復康服務的情況就更差了。 理論上，社會福利署提供或資助的各種社區支援服務當然也可以體現長期照顧的目標，但前提是服務的類別足以針對不同的長期照顧需要。服務的供應量也要充足，不能讓有需要被照顧者留在社區中，但卻得不到應有的照顧。但很不幸，這一個不理想的狀態，卻是長期存在的常態。再加上在社區照顧這個政策綱領之下，社會福利署發展各類院舍的步伐嚴重落後於需求，很多在社區中生活，但得不到家人及其他社區支援服務恰當照顧的長者及殘疾人士，唯有轉而尋求入住院舍。資助院舍宿位不足，造就一個龐大私營院舍市場，但卻只能針對消費力最弱的一群，結果劍橋護理院及康橋之家這類事情無可避免地層出不窮。而沒有入住院舍的，一旦出了甚麼狀況而得不到照顧的，最簡單的方法就是往醫院求助。 香港理工大學社會政策研究中心主任 周三、五刊登

2016-11-11

上文提出，香港現時在長期照顧政策方面有四個主要缺失。第一個問題是政策十分落伍、分散而且缺乏整合。長期照顧是一個介乎不同系統的政策環節。香港現時沒有完整的、整合的、自成體系的長期照顧政策，而是把相關的責任分配到醫療健康體系及社會福利服務體系之內。醫療及社會福利的政策則分別由不同的政策局來制訂，服務則由不同的部門提供。現時，醫療衛生政策的制定是食物衛生局的範圍。 服務執行是香港醫院管理局及衛生署的職責。社會福利服務及其他相關的社區持續照顧，由勞工福利局負責相關的政策，服務執行則是社會福利的範疇。   這兩個部份都有各自的政策及服務重點，持續照顧服務只是他們需要處理的其中一個環節，而且不是他們需要全面負責一個範疇。因此他們都沒有把長期照顧這個概念全面而有系統地納入其政策規劃的過程之中。就像兩條平衡的線，彼此之間沒有很完善及穩定的協調機制。這一個政策及行政特點，在仍然未進入老齡化社會時，社會福利及醫療服務的承擔相對比較輕的時候，還不致出現很大的問題。但隨着長者人口增加，長期病患率上升，殘疾人士與長者的壽命也不斷延長，這一個缺乏整合的做法便會不足以應對新的轉變中的需求了。   這裏其實涉及兩個問題，第一是因為沒有一個獨立處理長期照顧問題的政策系統，兩個主要相關的政策部門都沒有把長期照顧視作他們的核心業務。結果是長期照顧在整個政府施政的體系內，沒有清晰的位置。但隨着各種因素的轉變，以這種策略來處理長期照顧問題必然會有所不足。香港現時的情況正是如此。其次，在沒有單一系統的情況下，服務缺乏整合，不但協調過程中會出現偏差，兩個系統各自低估需求，出現服務不足的可能性也會提高。最後受害的就是應該得到服務的對象。   香港理工大學社會政策研究中心主任  

2016-11-09

香港的人口老化程度雖然比不上日本，但因為長時間出生率嚴重偏低，加上人均壽命不斷延長，兩個因素加起來，令高齡人士在整體人口中佔的比重越來越高。如果這一個趨勢延續下去，現時的老人科醫療服務，及社會福利系統內的安老服務，都不足以應付不斷增加的需求。另一方面，殘疾及長期病患人士也受惠於醫療水平的提升，壽命在不斷延長。當照顧他們的家人慢慢老去的時候，殘疾及長期病患者的長遠照顧也是問題。    香港政府過去十多年發表的多份人口政策報告書及諮詢文件，都有提到人口老化帶來的挑戰。但只是提出問題，政策及服務安排始終都是十年如一日，沒有對可以預計的轉變，作出合理的政策應對和服務資源發展。    香港現時在這方面的主要缺失，可以歸納為下列幾方面。首先，是政策十分落伍、分散而且缺乏整合；其次，是現在分散於不同政策局及行政部門分別提供的服務，大部份都已經嚴重不足，單是應付現有的需求已經捉襟見肘，談不上有能力應對增長中的長遠需要。其三，現時對長期照顧服務人員的專業發展及人力配置都沒有完整的策略，甚至連方案都沒有；加上服務發展滯後，難以吸引足夠的人手投身相關行業；人力資源不足，又反過來制約了服務的發展。最後，除了政策、服務及人手之外，財政資源也十分關鍵。現時大部份與長期照顧護理相關的服務，包括醫療、療養、安老、及復康，雖然在行政管理上分散而缺乏整合，但在財政上卻同樣相當依賴政府的經常性撥款，都沒有長遠可持續的融資安排。政府一再提出警告，說香港很快便會出現結構性的財政赤字，到時政府是否還能夠承擔這方面如此龐大的財政責任？這令人感到十分憂慮。但政府卻似乎完全沒有長遠的想法，也沒有決心把這個問題提出來討論，更沒有打算提上政策議程。

2016-11-04

日本的介護制度在幾個環節互相配合之下，穩定了服務的財政來源；令不同的服務環節可以較平衡地發展；不同服務的互補作用發揮得較好；令社區照顧與院舍照顧可以互相配合，不致於做成向某些服務傾斜；服務對象也可以選擇到最能針對自己需要及情況的長期照顧安排。日本因為高齡人口太多，加上文化因素，虐待老人、介護工殺害老人的事件過去幾年也一再發生。有了介護制度不代表所有因為人口高齡化而帶來的問題都可以解決，長期照顧服務也必然會面對沉重的工作需求與壓力。但假如連這個制度都沒有發展出來，情況只會更壞。 香港現時面對的困難，也正在於此。社區照顧服務長期不足，輪候時間長，質量也不能說令長者及其他服務對象很滿意。沒有足夠的服務作承托，讓長者及殘疾人士可以有選擇，令他們對院舍服務的需求特別殷切。香港長者入住院舍的比率較日本高出了接近三倍。其他類別的殘疾人士情況也大致如此，結果是造就了市場上大批良莠不齊的私營安老院及私營殘疾院舍。除此之外，社區照顧服務及院舍服務的不足也增加了醫療系統的壓力，不少長者及殘疾人士便不時往醫院進進出出。其實他們需要的不是醫療，只是護理。  除了日本，南韓在2008年也推出了「長期護理保險」制度。現階段雖然仍只是針對年長人士，但已經開始籌劃把服務網及融資制度的覆蓋延伸至長期病患及其他殘疾者。新加坡也早在30多年前已經建立了其醫療儲蓄制度，雖然不是一個完整的長期照顧護理體制及融資安排，但也算是一個能部分應對晚年護理服務支出的制度。加上台灣也會於明年落實其「長期護理保險」制度，在亞洲地區經濟水平相若的地方，香港可說是落後很遠了。令人憂慮的是，香港可以如何應對不斷老化中的人口及其他人士長遠的照顧安排。 香港理工大學社會政策研究中心主任  周三、五刊登

2016-11-02

日本各級政府雖然要支付共百分之五十的護理保險費，但有了「介護保險」的共同支付機制，政府在財政及資源的安排上，相對便比較穩定。國民也可以早在40歲開始為步入晚年期不同階段的護理需要作保險安排，讓他們不至於在晚年沒有穩定收入之後要全面承擔所有護理開支，因而較有能力支付所需的服務。「介護制度」為各種院舍及家居護理服務定立了質量及收費標準，服務的買方及賣方都清楚知道自己的責任與承擔，標準化了的服務也讓服務對象清晰知道服務是否能夠針對本身的需要。這一種安排鼓勵了私人資本參與護老事業，令服務的提供變得多元化，各種由市場提供的護理設施，在需求的帶動下得以發展，在一定程度上減輕了政府及公營部門的行政及財政負擔。對於長者而言，也提升了他們選擇服務的自主權。  除了資金之外，介護制度同時也處理了人力資源的問題。「介護制度」為各種類別的護理人員，即所謂「介護工」制訂了專業訓練標準、職級階梯及晉升路徑。不同級別的「介護工」需要接受約300小時的在職訓練至1,800小時的專業訓練，以獲取不同的專業資歷。這令「介護工」成為受社會尊重的職業，也是一個有發展前景、有晉升階梯及有收入保障的專業，令社會不再視護理長者為職業畏途，也吸引了更多年輕人加入。 因為有較多年輕人投入這行業，因為有標準保證的服務，因為有透明度高又劃一的收費標準，長者及社會也預留了資金來應付服務開支，又有多層次的服務供長者選擇，長者可以在介護體制中選擇最合乎自己需要的家居照顧或院舍服務。這些元素加起來，有效地建立一個真正的持續照顧護理服務體系，減低了日本長者入住安老院舍的需求。作為一個超老齡社會，日本長者入住安老院的比率現時只大約是2%，比香港的6％還要低得多。 香港理工大學社會政策研究中心主任

2016-10-28

日本的「長期照顧護理保險」制度於1997年立法成立，在2000年正式推行，性質上屬於社會保險制度。國民於40歲開始參與這個「介護保險」，對象分為兩級，第一級是65歲以上的高齡人士，第二級是45歲以上但未到65歲的國民。這第二級是針對殘疾人士及長期病患者，或者是因為各種理由而提早需要長期照顧護理服務的人士。這也說明，一個全面的長期照顧護理政策，高齡人士之外也應該考慮到其他類別的受助對象。 如果在香港要推行，很明顯，最近因為康橋之家事件才引起較多人關注的成年智力殘障人士，也應該包括在內。不過，香港不但沒有日本這一種長期照護保險制度，連基本的服務也長期嚴重短缺。政府以為引入市場，便可以填補公共服務的短缺，但効果上卻是把最弱勢的、最需要社會保護的人推行市場。    在日本，國民的供款只是「介護保險」其中一個財政來源。為了確保有足夠的資金，50%的保險費由各級政府承擔。除此之外，使用服務時，個人或家庭也要支付部份服務成本，不同的是服務，有不同的收費標準。這一安排包含了政府的財政補貼，也具有社會保險作為攤分風險的元素，同時因為使用者要支付部份服務成本，可以減少濫用，令服務資源針對真正的需要。最重要的是因為有了這種財政上的安排及保證，讓大部分參與保險計劃的人都不致沒有能力使用所需的服務。這鼓勵了市場資本的參與，發展及提供優質的照顧護理服務，針對已經有保險在手的服務對象。 日本的經驗說明，運用市場不同於把服務對象推向市場。其效果是利用這種財政安排令需求帶動各種照顧護理設施及服務的發展，另一方面減輕了政府的行政及財政負擔，再一方面也提升了服務對象的自主權與選擇權。從這個角度看，香港政府根本是混淆了「運用市場」與「諉責市場」。香港理工大學社會政策研究中心主任/周三、五刊登

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